История развития служебной документации в России

Подготовка проекта документа начиналась в одном из сто­лов, затем он последовательно передавался в отделение, депар­тамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского де­лопроизводства от коллежского. В XVIII в. вся подготовитель­ная работа для принятия решения и оформления его в соответ­ствующей форме велась в канцелярии коллегии, а в XIX в. чи­новники всех структурных подразделений министерства при­нимали участие в подготовке проекта решения, которое оформлялось в канцелярии министра или канцелярии департа­мента в зависимости от того, кто подписывал документ — ми­нистр или директор департамента.

Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Об­щие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.

Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ре­визия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за испол­нением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В кон­це года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии («отпуски»), которые со всеми входящими документами сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

Организацию работы с документами в XIX в. следует рас­сматривать как четкую систему, обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в основе которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы ведения делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них нашла отражение в «частных учреждениях».

Компетенция должностных лиц в вопросах управления опре­делила состав управленческих документов министерств.

От императора министр получал указы и повеления, направ­лял ему доклады (или записки) и представления, от Государст­венного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представле­ния. Для получения денег из Государственного казначейства ми­нистр посылал отношение.

 Между собой министерства  обменивались отношениями, со­общениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других ми­нистерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения посылал в другие отделения своего ми­нистерства записки, в отделения других министерств — отношения.

Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

В XIX в. существенные изменения произошли в формуляре до­кумента. Это связано с внедрением в процесс документирования бланков. К «Общему учреждению» приложены четыре формы «пе­реписки», служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреж­дения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.

При анализе «сношений» следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других — «беззаглавных» — отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата. Высшие, обращаясь к нижестоя­щим, писали адресат в дательном падеже: «Калужскому губерн­скому правлению». Равные и нижестоящие, обращаясь в выше­стоящие учреждения, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление». Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящий чиновник обращался к вышестоящему, указывался титул последнего: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и выше­стоящих с нижестоящими титул не писали.

Документы в XIX в. обязательно подписывались и скрепля­лись. Подпись и скрепа включали наименование должности чи­новника, его инициалы, фамилию.

В § 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламен­тирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда призна­ются действительными, когда они имеют установленную форму».

В формуляре документа XIX в. ясно прослеживается стрем­ление к формализации, определению четких правил расположе­ния и оформления реквизитов.

На всем протяжении XIX в. активно развиваются другие сис­темы документации. Характерно, что некоторые из них приобре­тают четко регламентированную форму — в виде Уставов, в кото­рых установлен состав документов системы, правила их составле­ния и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, документирование прохождения государственной служ­бы закреплено в «Уставе о службе гражданской» 1832 г., вопросы бухгалтерского учета — в «Общем счетном уставе» в 1848 г.

Характерным явлением для XIX в. стало стремление к со­кращению объема документооборота. Оно закреплено в специ­альных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг., называвшихся «сокращение документооборота» или «сокраще­ние переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений ниже­стоящим учреждениям и должностным лицам. Например, пере­давались полномочия в решении кадровых вопросов, расходова­нии денежных сумм и т.д.

В последней трети XIX в. большое влияние на делопроиз­водство оказало развитие техники. Изобретение пишущих ма­шинок, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготов­ление документов, позволило экономить время и затраты, со­кратив рукописное изготовление документов. Появление теле­графа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.

Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», в конце XIX в. стали нуждаться в корректировке и развитии. Отдельные ведом­ства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обра­ботки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления рационализации делопроизвод­ства сформулированы в «Положении о письмоводстве и дело­производстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На протяжении XIX в. издавались сборники образцов доку­ментов, называемые «письмовниками», с целью помочь чинов­никам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.

В XIX в. начинается процесс формирования теории дело­производства. Он связан с именами      М.М. Сперанского, Ф. Руса­нова, Н.В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Государственное делопроизводство  в советскую эпоху

 

События октября 1917 г. в корне изменили систему государ­ственных учреждений в России.

Организация деятельности советской администрации потре­бовала установления новых правил документирования. Был издан ряд законов, регламентировавших порядок внесения законопро­ектов, их утверждения, подписания, опубликования и вступления в силу; использования печатей с государственным гербом. Боль­шое значение для оформления официальных документов имело постановление Совета Народных комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором пе­речислялись обязательные реквизиты бланка.

Несмотря на трудности гражданской войны, становление со­ветского государственного аппарата сопровождалось поисками новых, соответствующих времени форм делопроизводства. Об этом свидетельствует постановление Совета Рабочей и Крестьян­ской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О борьбе с областничеством и канцелярской волокитой», который предписывал заменить пе­реписку переговорами по телефону, деловые бумаги — телефо­нограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязан­ность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Свидетельствует об этом также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Со­вещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсульском отделе Наркомата Госкон­троля. Для его доработки в январе 1919 г. было создано Междуве­домственное совещание, куда входили представители пяти нар­коматов. Они подготовили проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве», который, однако, не был утвержден.

Для первых лет советской власти характерна законодательная регламентация работы с обращениями граждан. Узаконено право гражданина на обжалование, подачу письменных и устных жалоб и сроки их рассмотрения.*

* Собрание узаконений РСФСР, 1918, № 90, ст.908; 1919, № 23, ст.271; 1919, № 23, ст.272; 1920, № 12, ст.7; 1921, № 49, ст.254.

 

В 20-е годы развернулось массовое движение за научную организацию труда (НОТ) и научную организацию управленче­ского труда (НОУТ), оказавшее значительное влияние на фор­мирование и развитие советского делопроизводства. Теорети­ческие и практические разработки в этой сфере связаны с име­нами А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Е.Ф. Розмирович, Л.А. Бы­зова, З.К. Дрезена и др.

С начала 1920-х годов государство патронировало это движе­ние, о чем свидетельствуют факты проведения конференций по НОТ: Первой Всероссийской конференции в январе 1921 г. и Второй Всероссийской конференции в марте 1924 г., а также создание Таганрогского института научной организации произ­водства в 1920 г. и Казанского института научной организации труда в 1921 г., научно-практические разработки которых в об­ласти управления и делопроизводства способствовали оптими­зации работы советских учреждений.

Развитие научной организации управленческого труда связа­но с деятельностью Народного комиссариата рабоче-крестьян­ской инспекции (НК РКИ).

Координация работы по НОТ в стране была возложена на Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ), созданный при коллегии НК РКИ в 1923 г., а роль методического центра по руководству рационализацией дело­производства выполнял Отдел административной техники (АТО). Большое значение для развития советского делопроиз­водства имело создание при НК РКИ в 1925 г. Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой) и в 1926 г. Института техники управления (ИТУ). Эти организации тесно сотрудничали. ИТУ занимался теоретическими разработками; Оргстрой реализовывал их на практике, внедряя в деятельность конкретных учреждений на основе хоздоговорных отношений.

При ИТУ был создан Кабинет стандартизации, который разра­батывал общесоюзные стандарты на документы, средства и пред­меты конторского труда, носители информации. Здесь были разра­ботаны стандарты писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и др., форматов бумаги, а также стандартизировались материалы, используемые при работе с документами: чернила, ленты для пи­шущих машинок; разрабатывались образцы конторской мебели.

Для установления связей ИТУ и Оргстроя с госаппаратом в 1928 г. при ИТУ создано Консультационное бюро.

В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подгото­вил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учрежде­ниях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значе­ние для организации текущего хранения документов и опреде­ляли порядок их уничтожения. Подготовленный в 1931 г. ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» предполагал введение единых правил делопроизводства в обще­государственном масштабе. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. эти правила не были доработаны и утверждены.

После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки вопросов делопроизводства.* В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, так как каждое ведомство решало их по-своему.