Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

   Закон обеспечивает правовое признание электронных подписей, а также юридическую силу и допустимость электронных записей в качестве судебных доказательств. Кроме специального закона, юридическое признание электронных подписей прописано и в общем законодательстве Германии (например, Германском гражданском уложении, процессуальном законодательстве). В общих законах также прописаны и исключения из правил. Например, не могут быть представлены в электронном виде и, соответственно, подписаны электронными подписями завещания, векселя т.д.

   Немецкий подход к приданию юридической силы договорам в электронной форме в части требования собственноручной подписи состоит в построении жесткого режима. В 1997 году вступил в силу названный выше Закон «О цифровой подписи», который является статьей 3 Закона «О регулировании основных условий предоставления информационных и коммуникационных услуг». Недавно аннулированный, данный акт придавал юридическую силу электронным подписям в электронной коммерции. Дополнительные технические требования были закреплены в том же году в Постановлении «О цифровой подписи». Данные нормативные акты совместно формировали правовую основу для создания и подтверждения цифровых подписей сертифицирующими органами, которые имеют государственную лицензию.

В соответствии с требованиями Директивы Евросоюза, законодательство Германии предусматривает  использование, как цифровых подписей, так и электронных подписей в  других формах, включая биометрию (принцип  технологической нейтральности).

       Новый и усовершенствованный SigG в определенной степени смягчил позицию Германии в отношении электронных подписей, но не достиг цели создания эффективного законодательства, касающегося законного признания договоров в электронной форме. 

1.2.7    Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в Великобритании

    Имплементация двух Директив ЕС началась с Закона «Об электронных средствах коммуникации» от 25 мая 2000 года.

Закон предлагает расширить рамки законодательного признания электронных подписей, которые соответствуют определенным общим критериям и критерию функциональной эквивалентности.

      Закон не вводит обязательной сертификации подписей. Кроме того, упрощен механизм сертификации: конкретная электронная подпись признается сертифицированной, если любое лицо (независимо, до или после передачи информации), подтвердит, что подпись, механизм ее создания, передачи или подтверждения является достаточным средством для проверки аутентичности и целостности информации. Соответственно, должна быть предусмотрена ответственность авторизовавшего лица за возможные неблагоприятные последствия.

Хотя  Закон, в силу специфики правовой системы, очень подробно регулирует вопросы предмета, он обходит вниманием  ряд проблем. Он создал гарантию того, что документы, подписанные электронной  подписью, будут приниматься в  суде. Все остальное Закон статьей 8 относит к компетенции Кабинета министров; видимо, этим способом и  будет проводиться дальнейшее регулирование  применения электронных подписей. В  целом такая позиция рассчитана на активное применение прецедентов.

    Таким образом, отметим, что, несмотря на предпринятые попытки комиссий ЕС, законодательство получилось различным в различных странах-государствах ЕС. Выделим ряд причин.

     Во-первых, различие национальных правовых традиций, правовых систем. Для стран общего права, например, Соединенного Королевства, – характерен подход ограничения вмешательства государства в частные дела. Соответственно, и электронный документооборот не должен быть объектом жесткого регулирования. Для Германии же характерен государственный подход к регулированию многих сфер деятельности, вследствие чего и электронный документооборот оказался под жестким контролем государства.

    Во-вторых, электронный документооборот – очень новая проблема. Еще не успела выработаться практика, не проанализированы проблемы и их решения. В дальнейшем, видимо, будет наблюдаться выработка единого подхода, например, за счет жесткой судебной практики в Великобритании и диспозитивных по сути подзаконных актов и международных договоров государств-членов ЕС.

   В-третьих, разные государства по-разному подошли к проблеме использования электронного документооборота. Например, в Германии решили, что электронный документооборот, а в особенности электронные подписи – самостоятельная сфера деятельности в области телекоммуникаций (наряду с телевещанием, предоставлением доступа в Интернет), а, следовательно, должна быть поставлена под жесткий контроль государства. Во Франции, наоборот, намного более свободный подход к регулированию электронного документооборота, что проявляется в предоставлении сторонам свободы выбора технологии электронного документооборота при осуществлении предпринимательской и других видов деятельности – электронный документ и электронная подпись закреплены в нормах ГК.

     Наиболее подходящим для России является опыт Германии – разумное вмешательство государства в деятельность участников электронного документооборота. Объясняется это тем, что правоотношения по использования электронного документа возникли относительно недавно, еще ни одна страна не имеет эффективно действующего законодательства в данной области. Здесь необходим контроль со стороны государства, хотя бы на начальном этапе. К тому же надо учитывать экономическую ситуацию и уровень развития правовой системы в России, которые значительно отличаются от существующих в других странах, и поэтому простое копирование без учета национальной специфики иностранного законодательства может обернуться очень негативными последствиями. 

1.2.8    Проблемы международного электронного документооборота

    Ни для кого не секрет, что электронный документооборот (ЭДО) в современном мире занимает все более основательные позиции: с каждым днем растет число вовлеченных в него предприятий. В судебной практике все чаще встречаются процессы, объектом которых являются документы с электронной цифровой подписью. Системы документооборота можно разделить на два класса:

- корпоративные, в которых факт подлинности ЭЦП на электронном документе с юридической точки зрения недоказуем;

- глобальные, предусматривающие возможность юридической доказуемости факта постановки ЭЦП.

Первый  тип систем является вырожденным  и не представляет большого интереса, второй – в последнее десятилетие  является предметом множества дискуссий  и целого ряда научных работ.

Международный документооборот:

   Развитие систем ЭЦП нашло продолжение в международном или трансграничном документообороте (МЭДО). Документооборот в рамках РФ регламентирован законодательством, носящим отчасти формальный характер, но, выходя за рамки государства, документ, юридически значимый на территории РФ, теряет свои свойства на территории других государств.

   На сегодняшний день правовая база, регламентирующая МЭДО, находится на начальной стадии формирования. Очевидно, что это должны быть международные нормативные документы, описывающие весь процесс документооборота, – от понятия «электронный документ» и при каких условиях он становится международным до определения доверенного механизма удостоверяющих центров.

    Рассмотрим МЭДО между тремя странами (при формировании модели рассматривались Российская Федерация, Республика Беларусь и Украина). Данная модель интересна по причине разнящихся нормативных баз в сфере ЭДО этих стран, а также исторически сложившихся дружественных отношений. Как следствие, вопрос нормативно-подкрепленного документооборота между данными странами является актуальным.

   Рассмотрим пример: абонент А создает электронный документ, подписывает его своей ЭЦП, ликвидность которой может подтвердить УЦ, обладающий правом на данную деятельность, и отправляет его абоненту Б. До тех пор пока документ «находится на территории РФ», он имеет юридическую значимость и имеет под собой нормативную базу. Попутно возникает вопрос относительно возможного прохождения документа до места назначения по трассам провайдера вне границ РФ. Вернемся к описываемой ситуации: абонент Б получил письмо от абонента А, находящегося в другом государстве, заметим, прошедшее по неизвестному, а главное, недоверенному маршруту. ЭЦП на данном документе не подлежит идентификации по причине отсутствия сертификата абонента А в удостоверяющем центре абонента Б. Как следствие, данный документ не заменит своего аналога на бумажном носителе, и такой документооборот можно отнести к разряду корпоративных.

2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ В РОССИИ С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА 

2.1  Сравнительная характеристика российского и зарубежного направлений развития систем документооборота

     Российский рынок в целом развивается по законам рынка мирового, однако имеет и свои специфические особенности. Это, в частности, относится и к организации процесса документооборота на предприятиях как государственного, так и частного сектора. На отечественном рынке нашли применение два направления развития и внедрения систем документооборота – традиционно российское и западное.

Перечислим  основные особенности традиционно российских методов организации работы с документами.

    Жесткая регламентация движения документов в соответствии с должностной иерархией. Документооборот в России традиционно строится по вертикальному принципу, обеспечивая движение документа от руководителя к исполнителю и обратно. За рубежом, как правило, используется горизонтальный принцип при циркуляции документов: от исполнителя к исполнителю, минуя руководство.

  Централизованное выполнение службой ДОУ основных делопроизводственных операций в соответствии с установленными требованиями. В России традиционно документ подлежит регистрации и отражению в специальных регистрационных журналах, регистрационных карточках и т.д., которые являются носителем информации о данном документе. Таким образом, организацией процесса документооборота и делопроизводства занимается специальный (делопроизводственный) персонал, не имеющий никакого отношения к самим документам и их содержанию. Подобная практика на Западе не используется.

    Закрепление в государственных нормативных документах единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях, независимо от их сферы деятельности. Российское делопроизводство, определяющее движение документов в организациях и между ними, регламентируется (по крайней мере, должно регламентироваться) не только корпоративными, но и действующими государственными стандартами. Система, построенная без учёта требований ГОСТов, вряд ли найдёт широкое применение в России, так как значительное число заказчиков подобных систем - это государственные структуры.

     Несмотря на широкое применение информационных и компьютерных технологий во всех сферах российской экономики, отечественный документооборот до сих пор базируется на использовании бумажных носителей. Отсюда сочетание традиционных, «бумажных», методов с более передовыми, электронными, методами в российском делопроизводстве. Системы электронного документооборота лишь сопровождают бумажный документооборот, сокращая трудоёмкость рутинных операций по обработке документов. На Западе делопроизводство и документооборот давно уже строятся исключительно на безбумажных принципах.

    Следует отметить, что системы, разработанные в России, как правило, удовлетворяют исторически сложившейся специфике российского делопроизводства.  

2.2  Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в России и пути их решения

    В современной социально-экономической обстановке в условиях поиска оптимальных путей информатизации общества и вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный или упорядоченный характер.

    С уверенностью можно констатировать нахождение в рассматриваемой проблеме как исторически унаследованных характеристик, так и новых, связанных с коренными техническими и социально-экономическими преобразованиями в сфере документации. В особом внимании нуждается исследование организации информационного взаимодействия государственных и негосударственных структур федерального, «субъектного» и других уровней управления.

   Недостаточная научно-теоретическая разработанность и отсутствие должного государственного внимания к созданию концептуальной базы и выработке единых подходов к организации ДОУ влекут за собой различные отрицательные последствия, в частности, отрыв от международных правил и технологий, неэффективность и недостаточную ценность сохраняемых информационных ресурсов и т.д. Многоаспектный, межведомственный характер проблемы требует соответствующей организации фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, их координации и фиксирования.

Основные  направления и результаты проводимых работ

   В настоящее время работы по многим аспектам проблемы ДОУ, в том числе документооборота с использованием современных информационных технологий, что на практике часто называют автоматизированным документооборотом, носят спорадический, как правило, некоординируемый характер, в основном, по следующим направлениям:

- разработка единых нормативно-методических основ, принципов и правил документирования информации и работы с документированной информацией (ВНИИДАД – Росархив);

- стандартизация и унификация документов (Росстандарт, Росархив, Роскомстатин, отраслевые министерства и ведомства);