Правление Александра II

В 1889 г. деятельность органов  местного крестьянского общественного управления была поставлена под контроль земских начальников, назначавшихся министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернских предводителей дворянства, как правило, из потомственных дворян. Институт земских начальников вводился на территории 40 губерний страны.

В 60 – 70-х гг. XIX в. в губерниях. Уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления. В 1864 г. была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путём выборов. Все избиратели делились на три курии (избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу. В первую курию – уездные землевладельцы – входили лица, имевшие не менее 200 десятин земли или обладавшие недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. рублей. Во вторую курию – городские избиратели – включались купцы трёх гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. рублей или недвижимого имущества на сумму не менее 500 рублей в небольших и не менее 2 тыс. рублей в крупных городах. Третья курия – выборные от сельских обществ – состояла преимущественно из крестьян [14].

Избранное уездное земское  собрание являлось распорядительным органом  местного самоуправления. Его председателем  был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов.

Сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственными и социальными  вопросами местного значения.

Земская контрреформа 1890 г. преследовала цель ограничить самостоятельность  земских учреждений.

Городская реформа готовилась одновременно с земской, но была проведена  позднее – в 1870 г. По «городскому  положению» создавались всесословные органы городского самоуправления –  городские думы и управы. Избирательные  права предоставлялись лицам  мужского пола, достигшим 25 лет и платившим в пользу государства налоги и сборы. Они делились на три курии – крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Все органы городского самоуправления избирались на четырёхлетний срок.

Городская контрреформа 1892 г. поставила органы городского самоуправления в большую зависимость от губернских и городских властей. Замена налогового ценза имущественным резко уменьшило  число городских жителей, обладавших избирательным правом. Для мелких городов вводилось «упрощённое управление», лишь внешне похожее на местное самоуправление [14].

2.3 Административно-территориальное  управление в империи

Российская империя  была многонациональным государством, на территории которой проживали разные народы. В XIX в. все ещё происходил её территориальный рост. В состав России были включены Финляндия (1809 г.), Бессарабия (1812 г.), Польша (1815 г.), Кавказ (первая половина XIX в.) и Средняя Азия (60 – 80-е гг. XIX в.).

Царство Польское с 1815 по 1830 г. имело свою конституцию. Российский император был одновременно польским царём и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательная власть принадлежала Сейму. В административном отношении Царство Польское подразделялось на воеводства и поветы.

После восстания 1830 – 1831 гг. польская конституция и Сейм были упразднены, а воеводства и  поветы переименовались соответственно в губернии и уезды. На территории Польши была размещена действующая  армия. В 1874 г. была упразднена должность наместника.

Финляндия имела статус великого княжества (её великим князем был российский император). В ней  также существовал свой законодательный  орган – Сейм, избиравшийся сословиями. С конца 80-х гг. XIX в. усилилось наступление правительства на финляндскую автономию.

В 1822 г. была проведена  реформа управления Сибирью. Она  включала изменение административно-территориального деления, упорядочение препровождения и размещения ссыльных каторжан и  принятие Устава об инородцах. По этому  уставу всё нерусское население Сибири подразделялось на три категории: бродячих, кочевых и оседлых. К началу ХХ в. на территории Сибири существовало 4 губернии (Тобольская, Томская, Енисейская и Иркутская) и 4 области (Забайкальская, Амурская, якутская и Приморская).

С 1801 по 1876 г. три прибалтийские  губернии – Курляндская, Лифляндская  и Эстляндская – объединялись в единое Прибалтийское генерал-губернаторство. После его ликвидации в прибалтийских  губерниях началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени существовали вместе с сословными органами управления и суда немецких баронов и бюргеров [7].

Из присоединённой к  России в 1812 г. Бессарабии была образована Бессарабская область, переименованная  в 1873 г. в Бессарабскую губернию.

Наибольшей сложностью отличалось управление Кавказом. Присоединение  Кавказа к России растянулось  более чем на полвека. В 1801 г. в  состав России вошла Восточная Грузия. В 1804 г. Россия установила протекторат  над Западной Грузией, в 1810 г. вошедшей в состав в качестве Имеретинской области. В результате русско-персидских войн 1804 –1813 гг. и 1826 – 1828 гг. и русско-турецкой войны 1828 – 1829 гг. вся территория Закавказья вошла в состав России.

В 40-х гг. XIX в. Кавказским комитетом и Шестым отделением Собственной Е.И.В. канцелярии была подготовлена административная реформа для Кавказа. В соответствии с ней в 1844 г. учреждается Кавказское наместничество.

В ходе присоединения  к России Средней Азии из большей  части её земель было образовано Туркестанское генерал-губернаторство (1867 г.), преобразованное в 1886 г. в Туркестанский край. Здесь сложилась так называемая военно-административная система управления.

С конца XVIII в. и по 60-е гг. XIX в. в состав Российской империи входили Аляска и Алеутские острова. Управление ими осуществлялось Российско-американской компанией, образованной в 1799 г.

Общий взгляд на систему  управления окраинами не подтверждает широко распространённого в недавнем прошлом мнения, что дореволюционная  Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью, хотя и было в конечном счёте подчинено великодержавным целям российского самодержавия.

Таким образом, хотя главной  причиной неудачи отказа от мобилизационной  модели развития в начале XX в. были обстоятельства субъективного характера — неэффективность политической элиты в целом и потенциального субъекта инновационного типа развития в частности, переход к немобилизационным методам развития не состоялся в значительной мере и по объективным причинам.

3 Внутренние и внешние реформы  периода правления Александра II

«Великая реформа» 1861г. ликвидировала крепостное право, стала  порождением целого комплекса факторов и в первую очередь – структурного кризиса, который охватил все  сферы жизни российского общества середины XIX в.

В том, что царь настроен, действовать решительно, легко было убедиться вскоре после его московского  выступления. Это ещё не были собственно реформы, скорее - новизна во внутренней политике, быстро снискавшая популярность Александру II: амнистия, дарованная девяти тысячам заключённых, в том числе и декабристам, которые возвратились из Сибири; снятие разнообразных запретов, введённых при Николае I, в частности ограничения прав университетов после 1848 г.; отмена военных поселений; разрешение свободной выдачи заграничных паспортов; ослабление цензурного гнёта; освобождение крестьян от налоговых недоимок и на три года — от рекрутских наборов [1].

Но всё это было лишь прелюдией к тому, что назовут Великими реформами. Сам Александр представлял их себе очень смутно и вряд ли чувствовал себя в 1856г. великим реформатором. Более ясное понимание сути реформ сложилось к тому времени у части просвещённой бюрократии, сыгравшей в дальнейшем значительную роль в их разработке и проведении.

Взяться за дело решительно царь не отважился: он не был уверен в поддержке дворянства. Александр  стал предпринимать осторожные попытки  организовать просьбу самого дворянства об освобождении крестьян. Это потребовало  времени и немалого бюрократического искусства.

Одновременно готовились и «бюрократические тылы». Необходимо было поставить дворянство перед  фактом: существует правительственный  план решения крестьянского вопроса. Тому же Левшину Александр поручил  составить докладную записку  об истории крепостной зависимости крестьян с перечислением всех мероприятий правительства, направленных на её ограничение.

В результате Александр  не только изучил историю крепостного  права, но и распорядился 3 января 1857 г. организовать Секретный комитет  по крестьянскому делу. Создание Секретного комитета не было чем-то новым: за годы царствования Николая I существовало шесть секретных комитетов по крестьянскому вопросу. Комитет 1857 г. ничем принципиально от них не отличался. Его члены в основном были консерваторами. Подготовку реформы они предполагали растянуть на много лет [1].

Подготовка реформы  вышла из петербургских канцелярий и стала гласной, что отразило важный сдвиг в правительственной  политике. Надобность в существовании  Секретного комитета отпала, и 8 января 1858 г. его упразднили. Был создан Главный комитет по крестьянскому делу, который начал предварительную работу по освобождению крестьян.

Дворянским, губернским комитетам предписывалось при разработке условий отмены крепостной зависимости  руководствоваться положениями рескрипта Назимову. Документ спешно разослали по всей России. Программа первого рескрипта, таким образом, бралась за основу. Однако уже весной 1858 г. стала очевидной нереальность этого проекта: освобождение крестьян без земли было всего лишь попыткой влить новое вино в старые мехи.

Подписывая рескрипт Назимову и одобряя, таким образом, программу безземельного освобождения крестьян, Александр знал о том, что  существуют и другие точки зрения на решение крестьянского вопроса. Кроме упомянутого проекта Милютина царь ознакомился и с проектом М. П. Позена, крупного помещика из Полтавской губернии. Позен предлагал освободить крестьян с земельным наделом за выкуп, выплачивать который можно было бы 20 лет.

Предложенный Позеном  компромисс — постепенный выкуп земли освобождёнными крестьянами — позволял решить мучительную проблему, с которой не справился Николай I: сохранить частную собственность дворян на землю и одновременно наделить землёй крестьян. Мнение Позена было весьма авторитетным для Александра. Положения реформы 1861 г. во многом повторяют проект Позена.

Положив в основу реформы  принцип наделения крестьян землёй за выкуп, Милютин и его группа неизбежно столкнулись с проблемой  установления нормы земельного надела. Точные размеры земельного надела, который обязательно предоставлялся бы крестьянину, необходимо было знать. Далеко не всегда владелец земли и крестьянская община приходили к согласию по поводу количества приобретаемой за выкуп земли.

Одновременно следовало  принять во внимание проекты, разработанные в местных дворянских комитетах. Таких проектов ожидалось 48, но на деле их было в два раза больше. Несмотря на то, что правительство ориентировало эти комитеты на рескрипт Назимову, дворянство при обсуждении вопроса о принципах реформы разделилось. Предлагались совершенно различные пути освобождения крестьян (в том числе без полевой земли) [9].

Справиться с подобного  рода трудностями при подготовке документов реформы было совершенно не под силу престарелым членам Главного комитета. Последние, ко всему прочему, отнюдь не сочувствовали новой программе преобразований, навязанной им Александром. Поэтому царю потребовалось особое учреждение, которому и поручалось провести всю подготовительную работу в обход консервативно настроенного большинства Главного комитета. Таким учреждением стали Редакционные комиссии — приказ об организации их император подписал 2 февраля 1859 г. Председателем комиссий был назначен граф Ростовцев.

Деятельность Редакционных комиссий — наиболее напряжённый  и ответственный этап в подготовке реформы 1861 г. Именно на их заседаниях были выработаны все основные положения реформы. Условие обязательного наделения крестьян землёй было принято, и это стало первой победой либералов. Однако земля предоставлялась крестьянам не бесплатно, а за выкуп.

Реформаторы прекрасно  понимали, что таких случаев в  России будет подавляющее большинство. Поэтому они и предложили отдать крестьянам землю в бессрочное пользование  с предоставлением рассрочки  выкупа, обеспеченной финансовой поддержкой государства.

Но здесь либеральная  часть Редакционных комиссий столкнулась  с сильным противодействием земельных  собственников. Последние требовали  предоставлять земельные наделы на строго определённый срок (как правило, на 20 лет). Если по истечении этого  срока землю крестьяне не выкупят, то все наделы должны возвратиться в собственность помещиков. Такой вариант перечёркивал все планы реформаторов, желавших сделать крестьян не только свободными-людьми, но и независимыми в будущем от помещика земельными собственниками. Крестьяне, не сумевшие выкупить землю, вновь будут вынуждены идти на поклон к помещику, так как небольшой клочок усадебной земли не даст им всех необходимых средств к существованию.