Местное самоуправление в XVIII в.

 

Содержание

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. Основные тенденции  развития местного управления в Российской империи в первой половине XVIII века 5

1.1 Местное самоуправление. Губернские реформы. 5

1.2 Реорганизация органов  городского самоуправления в  XVIII в. 14

Глава 2. Развитие системы  местного самоуправления во второй четверти XVIII в. 29

2.1  Реформирование  системы местного управления  при Екатерине II 29

2.2 Городская реформа  1785 г.: теория и практика самоуправления 37

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 47

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 50

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Местное государственное  управление и местное самоуправление в России прошли длительный путь своего становления и развития.

Актуальность темы исследования состоит в дискуссионности вопроса  о принципиальной способности России воспринять самоуправление. Существует позиция, согласно которой вся история  России есть история смут и нелепостей, творившихся в рабской стране, поэтому историческая традиция самоуправления в России не сложилась, и в нынешнем российском обществе нет почвы для  восприятия идей самоуправления.

В связи с этим в данном исследовании предполагается воспроизвести  на историческом материале России XVIII веков уникальность российской традиции и опыта формирования самоуправления.

Любая форма осуществления  местного самоуправления связана с  решением задач, призванных обеспечивать приемлемые условия жизни граждан  на местном уровне - от рытья колодцев и сбора общинных податей до надзорно-карательных функций, содержания в надлежащем состоянии культовых и административных зданий, объектов науки и культуры, планирования мегаполисов и обслуживания их сложнейшей инфраструктуры.

Профессиональный характер этих проблем, выходя на первый план, заслоняет  стратегическое значение местного самоуправления, которое, как показала история, начиная  со средневековья, имело решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизационной эффективности  общества и государства.

Местное самоуправление всегда и везде было подзаконно. Повсеместно, где в той или иной мере действовало  местное самоуправление, его осуществляли на низовом уровне местные общины, являясь одновременно органами государственного управления, что давало государству  возможность сэкономить на создании собственных органов управления. Конечно, об эффективном исполнении местными общинами государственных  полномочий можно говорить лишь тогда, когда они обеспечиваются соответствующими финансовыми средствами со стороны государства.

Российское государство  традиционно отличалось высокой  степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории  Российского государства нельзя считать свободным от элементов  самоуправления. Но даже в периоды  наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства  элементы самоуправления сохранялись  в городах и сельских общинах.

Выше перечисленные обстоятельства определили тему курсовой работы: «Местное самоуправление в XVIII в.»

Объектом исследования является реформы местного самоуправления Петра I и Екатерины II.

Предметом исследования выступают  причины, особенности, порядок проведения и значение реформы местного управления в период  XVIII века.

Цель исследования заключается  в изучении реформ Екатерины II в области местного самоуправления.

Предмет и цель исследования определили задачи:

- рассмотреть основные тенденции развития местного управления в Российской империи в первой половине XVIII века. Губернские реформы;

- изучить реорганизацию органов городского самоуправления в XVIII в;

- проанализировать особенности реформирование системы местного управления при Екатерине II;

- рассмотреть особенности проведения городской реформы 1785 г.: теорию и практику самоуправления.

 

 

Глава 1. Основные тенденции развития местного управления в Российской империи в первой половине XVIII века

1.1 Местное самоуправление. Губернские реформы.

Причины областной реформы Петра I. Областная реформа Петра I проводилась  одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось  необходимостью совершенствования  системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского  государства делилась на уезды —  округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда  стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно  неравномерны — иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число  уездов составляло 146, помимо которых  существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и  провинцией стали крайне сложными и  запутанными, а само управление уездами из центра — крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны 1700—1721 годов¹.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов  управления началось в городах.

В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами².

Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.

Определенный опыт для такой  перестройки был накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Мало-российский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр.). Это вело к раздроблению единой государственной кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.

В декабре 1707 г. был издан указ о росписи городов к намеченным губернским центрам.

Первая губернская реформа. Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всенародной пользы» территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московская с 39 уездами; Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская) с 29 уездами; Киевская с 56 уездами во главе; Смоленская с 17 уездами; Архангелогородская с 20 уездами; Казанская с 71 уездами; Азовская с 77 уездами; Сибирская с 30 городами³.

Впоследствии Пётр увеличил число  губерний еще на две, образовав Рижскую, Астраханскую и Нижегородскую, а  Смоленскую уничтожив как самостоятельную, поделив её между Московской и  Рижской губернией.

Во главе губернии был поставлен  губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), назначавшимися царскими указами и  объединявшие в своих руках всю  административную, судебную и военную  власть. Все они были представителями  царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных). Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

 Губернаторы - люди преимущественно  военные. Они командовали расположенными  в губернии войсками и в  то же время были главными  начальниками гражданского управления⁴. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.

Эта реформа совершенно изменила систему  местного управления. Основная цель реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными  по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная  система местного

управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства⁵.

Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести в

них разверстку военных расходов и  содержание контингента вооруженных сил — это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.

Губернское управление сложилось  к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-про-

виантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного административного, финансового и судебного

органа в губернии выступала  канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

Во главе провинции стоял  обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной

системе) - «доли» - ландрат⁶.

Число «долей» в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским и городским населением в уездах.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (с комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на «доли» с ландратским управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отмененными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и дробление губернии на «доли» явно отражали фискальный, налоговый интерес государства и были направлены на разрушение старых традиционных отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, графической линейности.

В 1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели

реформы: армия и флот требовали  денег.

Указом 20 января 1714 года ландратов полагалось избирать в городах или провинциях из числа дворян. Но эта мера осуществлена не была: окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. В 1716 году Сенату было предписано назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы вследствие ран или старости и не имеющих деревень. Ландратовое жалование являлось как бы пенсией этим отставным. Таким образом, ландраты могли быть назначены сенаторами не из среды местного дворянства. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами. Но на самом деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого  ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению — собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и в Санкт-Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.