Местное самоуправление в XVIII в.

По смыслу указа ратуше предстояло быть, во-первых, тем «пристойным  приказом, ведающим всего Московского  государства посадских и купеческих людей и чернослободцев». Таким образом, ратуша стала центральным государственным учреждением, объединяющим в себе всё управление городским торгово-промышленным населением России¹⁵.

 Она заменила собой все  те разные приказы, в которых  до того ведались города. Ратуша  стала ведать всё торгово-промышленное  население страны в его расправных, челобитных и купеческих делах, являясь местом верховного суда и управы всех городов. Земские избы по городам становились такими же местами суда и расправы для обывателей своего города. На волокиту своих земских изб обыватели могли жаловаться в ратушу, которой были прямо подчинены земские избы всех городов.

Все пошлины, сборы, казённые доходы собирались на местах земскими должностными лицами, таможенными и кабацкими бурмистрами, и сдавались ими земскому бурмистру  в земской избе. Земский бурмистр, собрав все доходы и подати, отправлял  их в Москву, в ратушу. Сборы должны были доставляться в Москву три раза в год: в марте, мае и ноябре.

Понемногу новое центральное учреждение устроилось, размежевалось с Большой  казной и приказами, получило своё помещение  и состав служащих. Как финансовое учреждение, ратуша была подчинена  Большой казне, сама же ведала земские  избы всех городов. Новое устройство, стремившееся лучше устроить финансовую службу города, смотрело на городских  обывателей по-старому, как на тяглецов, обязанных нести известного рода повинности для удовлетворения нужд казны и правительства.

С этой точки зрения все выборные представители городов — те же правительственные служилые люди, обязанностью которых являлось блюсти государственные  интересы, а не интересы населения. Государство, заинтересованное исключительно  в полноте казённых сборов, требовало, чтобы обыватели выбирали на службу богатых людей, имущества которых  хватило бы на покрытие всегда возможных  недоборов. Поэтому там, где на посаде не оказывалось зажиточных людей, земские  избы с выборными бурмистрами  так и не появились (не были введены  новые учреждения, например, в Сибири, где городское население было очень незначительным).

Новые городские учреждения с ратушей  мало что могли поделать с бегством посадского населения. Правда, они устранили  самоуправство воеводы и его  приказной избы. Однако, по-сути, это устранённое зло было заменено новым. Профессор И. Дитятин говорит по этому поводу: «Земские избы - учреждение, отличное от прежнего лишь по форме, по составу они - те же приказные избы, лишь выборные; как приказные, так и заменившие их по отношению к посадским и вообще торговым людям земские избы одинаково чужды интересам местных общин, одинаково те и другие на службе у правительства, а не при защите интересов своих избирателей»¹⁶.

Устройство новых учреждений ничем  не ограждало обывателя от произвола; правительство, озабоченное лишь правильным и полным сбором податей, только на эту сторону дела обратило серьёзное  внимание. Особенное внимание было обращено на устройство возможно полной и строгой отчётности и ответственности в сборах бурмистров земских, кабацких и таможенных. Всё это кое-как ограждало интересы казны, но интересы обывателя представлялись в полное распоряжение сборщиков, выбранных, правда, обывателями, но ответственных перед правительством.

Постепенно с земских изб  и ратуши стали сниматься обязанности  по сбору податей и повинностей, которые передавались учреждениям  старого типа. Прежде всего, с ратуши снимаются и переводятся в  новые канцелярии сборы, не имевшие  прямого, непосредственного отношения  к торговле; крепостные сборы и  печатные пошлины, например, отчисляются  в Стрелецкий и Печатный приказы ¹⁷. Производство этих сборов оставалось по-прежнему обязанностью бурмистров.

В 1705 году Пётр решил создать при  ратуше и земских избах должность  особого наблюдателя и инспектора, который был бы независим от всякого  местного начальства и непосредственно  доносил бы ему самому о всех заведённых непорядках. Инспектором был назначен Алексей Курбатов, изобретатель гербовой бумаги и автор многих прибыльных казне предложений и проектов. Курбатов должен был по указу следить за деятельностью бурмистров, доносить о воровстве. Тогда же публикуется указ, обращающийся ко всем подданным с призывом доносить на замеченные кем-либо злоупотребления, причём доносителям о воровстве земских выборных обещается вознаграждение — ¼ имущества проворовавшегося излюбленного человека и награда в виде вотчины. Холопам за правильный донос даровалась свобода.

Ещё раньше была нарушена цельность  устройства посадского быта: из ведения  ратуши изъяли целый ряд городов  и посадов, приписав их к корабельным  верфям на Свири и подчинив А. Д. Меншикову. После этого ратуша с отнятыми у ней отдельными сборами перестала быть центральным учреждением, превратившись в простую земскую избу Москвы.

Учреждение в 1708 году губерний нанесло  последний удар значению ратуши, как  органа финансового самоуправления городов, которым она обладала в  начале своего существования. Губернатор, как начальник губернии, командир и организатор следуемого с губернии количества войска, естественно, был  заведующим всеми сборами со всего  населения губернии; для торгово-промышленных людей он заменил собой и ратушу и приказы. Подчинённые губернатору  коменданты городов — не что иное, как восстановленные воеводы, как  они скоро и начинают именоваться. Введение суда ландратов ставит в зависимость от них суд ратуши и земских изб. Земские избы, вместо прежнего подчинения непосредственно центральному учреждению, подчиняются губернатору и коменданту¹⁸.

Устройство городов после областной реформы. Но изменение центрального органа, Ратуши, ведавшего государственной службой торгово-промышленного населения, мало отразилось на внутреннем состоянии посадского населения. На местах, в посадах и городах, существуют отдельные суды для посадского населения, по-прежнему в их руках сбор податей, как и раньше, они отправляют возложенные на них повинности лично и через избранных ими бурмистров и целовальников.

Между самоуправляющимися общинами и  правительственной властью стали  теперь только губернаторы, которые  были наделены контролирующей и надзирающей властью над посадским самоуправлением и посадской службой. В смысле сокращения самоуправления это было, конечно, возвращение к прежнему, вызванное новой нуждой. Когда же создалась постоянная армия, то на вооружение, прокормление, обмундирование и обучение её потребовался постоянный источник дохода.

 Как в прежнее время постоянные  расходы постоянно действовавших  приказов покрывались постоянными  определёнными доходами с городов,  приписанных по нескольку к  каждому приказу, так и теперь  содержание полков было возложено  на губернии, между которыми они  и были распределены. Понятным  следствием этого и было то, что главный организатор всех  состоявших при губернии полков  – губернатор сделался и финансовым  хозяином губернии и посредствующим  звеном между посадскими общинами  своей губернии и центральной  правительственной властью. В  таком состоянии взаимоотношение  города и центральной власти  находилось до 1718 года, когда Пётр  серьёзно принялся за «гражданство»  после того, как миновали тяжёлые  годы войны.

Изменения в устройстве городов. С 1718 года, когда начались преобразования в области центрального и местного управления и суда, произошли изменения и в устройстве городов. На Коммерц-коллегию по данному ей регламенту возлагались не только заботы о развитии торговли и промышленности, но и о чисто-сословных интересах торгово-промышленного населения России и о полицейском благоустройстве городов.

16 января 1721 года был издан регламент  Главного магистрата, определяющий  состав и назначение нового  учреждения¹⁹. По этому регламенту Главный магистрат должен был состоять из назначенных царём обер-президента и президента и выборных бурмистров и ратманов, из которых половина «от иностранцев», знающих русский язык. В отличие от членов ратуши, члены Главного магистрата и подведомственных ему городских магистратов были бессменны, и звание их соответствовало известной чиновной степени по Табелю о рангах – президент Главного магистрата считался в VIII классе, а бургомистры в IX. Для смотрения за тем, чтобы магистрат должность свою хранил», на его заседаниях присутствовал прокурор.

Обязанностями Главного магистрата были: учредить во всех городах магистраты; снабдить их уставами; смотреть за тем, чтобы соблюдалось правосудие; учредить полицию; увеличить число мануфактур.

По своему значению в правительственном  механизме Главный магистрат  был поставлен вровень с коллегиями и подчинён Сенату, куда обер-президент должен был ежемесячно доносить о купеческих делах и представлять обстоятельное доношение о состоянии городов, в коллегии же Главный магистрат представлял свои мнения и ля сведения ведомости о состоянии городов.

В 1724 году появились инструкции городовым  магистратам, которые предполагалось устроить по образцу петербургского главного магистрата.

По получении ведомостей Главный  магистрат должен был разделить  все города на пять разрядов:

Первый: все большие города (Петербург, Москва, Новгород, Вологда, Нижний Новгород и другие, в которых от двух до трёх тысяч дворов),

Второй: внутренние города с 1000 до 1500 дворов и некоторые приморские города, как Пернов,

Четвертый: все небольшие города, имевшие 250-500 дворов

Пятый: города меньше 250 дворов.

Разделив города на предположенные разряды, Главный магистрат должен был устроить в главнейших из них  магистраты из выборных граждан, а в  меньших – только бургомистерские  должности. Губернатором и воеводам было приказано распорядиться каждому в его городе о производстве выборов в магистратские члены.

В больших городах магистрат  составляли один президент и три  бургомистра, в остальных были два или один бургомистр. При каждом бургомистре состояли ещё ратманы.

Городовые магистраты были прямо подчинены  Главному магистрату и его указы были обязаны исполнять неотложно, донося об исполнении рапортом. В противном же случае члены магистрата подлежали штрафу, ссылке, лишению имущества, даже смертной казне.

Главный магистрат являлся верховным  судебным учреждением для всех купеческих и ремесленных людей во всех гражданских  и уголовных делах, кроме политических²⁰. По отношению к Городовым магистратам Главный магистрат как судебное учреждение был тем же, чем являлась Юстиц-коллегия по отношению к надворным судам, низшим же общим судам соответствовали суды бургомистров тех городов, где не было магистратов. Кроме магистратов, никакое присутственное место не имело права судить, допрашивать и наказывать торговых людей. Только в случае обвинения «в дурных словах или в делах к возмущению» городской обыватель подлежал следствию и суду Преображенского приказа, да в случае растраты казённых денег должен был отвечать Коммерц-коллегии.

Новые учреждения касались по преимуществу верхов городского строя, реформировали, по выражению профессора А.А. Кизеветтера, лишь «верхний этаж», «соприкасающийся с высшей центральной властью и только прикрывавший собой ряд других общинных учреждений, в которых сплетались нити общинно-посадской жизни»²¹.

Новые учреждения заслонили собой, но не уничтожили старой самоуправляющейся  городской посадской общины, создавшейся  в московское время. Городовой магистрат  был лишь соединительным

Задачей членов Городского магистрата по самому смыслу учреждения являлось: исполнять приходившие в город распоряжения центрального правительства в тех пределах, какие очерчивал деятельности городовых магистратов регламент; делать известными посадской общине все предписания и распоряжения центральных учреждений, касающиеся города и обывателей; следить за исполнением обывателями всех этих распоряжений, понуждать обывателей строго исполнять все эти распоряжения и доносить верховным учреждениям, как об исполнении, так и о задержке исполнения их предписаний обывателями.

Все эти задачи делали Городские  магистраты исполнителями воли государя. Магистратом являлся, следовательно, начальством горожан, а не выразителем  их внутренней жизни перед властью.

По регламенту Главному магистрату и инструкции Городовым магистратам  членам магистратов предписывалось призывать к себе «добрых и  умных» представителей городского мира для совещания с ними о делах. Раскладка подушной подати и её распределение между плательщиками, переделы городской земли, пользование выгонами, лугами, другими доходными статьями – всё это могло происходить, по исстари установившемуся обычаю, только при участии горожан, по правилам и порядку, какие установит мирской сход.

Органом этого участия горожан  в жизни города и являлись старинные  мирские сходы. Посадский мир, по описанию профессора А.А. Кизеветтера, состоял из ряда более мелких самоуправляющихся союзов, соответственно чему и общепосадский сход со своим руководителем и представителем – посадским старостой – являлся лишь завершением ряда других местных учреждений. Мелкие союзы, из которых составлялась посадская община, называлась слободами и сотнями. Все посадские тяглецы расписывались по слободам и сотням. Каждый тяглец нёс посадские платежи и отправлял посадские повинности со своей слободы²².

 Для рассмотрения местных  дел созывались слободские и  сотенные сходы. Слободы выбирали  своих «слободских старост», при  которых состояли иногда тоже  избранные на слободских сходах  товарищи. Слободские старосты при вступлении в должность получали от местного магистрата особые инструкции, по которым слободские старосты должны были: вести списки слобожан плательщиков налогов; собирать сами подати и сборы; следить за недоимками; созывать слободские сходы; надзирать за воспитанием и обучением малолетних слободских сирот; надзирать за описью слободских оброчных статей; представлять, куда надлежит, о слободских нуждах и обо всём, «что будет усмотрено нового к лучшему устроению».