Местное самоуправление в XVIII в.

Таким образом, мирской посадский  сход и после устройства магистратов  остался истинным выразителем жизни  и деятельности обывателей города гораздо  в большей степени, чем становившийся  после избрания его членов «яко начальство»  Городовой магистрат. Вот почему не магистрат, а «старостинская изба» являлась тогда сосредоточием общественной жизни горожан, как не бургомистр, а посадский староста был настоящим представителем земского мира. Выбирал старосту мир, но его выборы утверждались магистратом. Такое положение должно было ставить старосту иногда в очень неприятное положение: и магистрат и мир одинаково смотрели на него, как на подчинённое каждому из них должностное лицо.

Только староста имел право собирать мирские сходы и выступать  на них как председатель. Собирался  сход всегда около своей посадской  избы или в помещении, устроенном при избе для «мирских советов». Собираться на сходе должны были все  тяглецы по повесткам, которые староста рассылал через десятских²³. К «лучшим и первостатейным людям» староста ездил с повестками сам. Горожане старались собираться на сходы в возможно большом числе и иногда целыми часами не начинали заседания, дожидаясь отсутствующих сограждан. Преобладающее значение на сходах имели первостатейные люди.

Это вытекало из всего строя посадской  жизни тех времён: круговая порука, лежавшая в основе тяглого строя  посадской общины, непременно выдвигала  наиболее богатых в качестве первых и главных ответчиков за мир и, тем самым, ставила их в положение  начальства. Но и на деле, и посадский  сход, являясь выразителем желания  и стремлений горожан, на деле выражал  эти желания и стремления лишь постольку, поскольку они не противоречили  интересам зажиточных людей и  магистрата. А так как сам магистрат  при общем крепостном строе оказывался в большой зависимости от администрации, то особой широты значение мирских  посадских сходов не приобретало, и  вся деятельность их, сосредотачиваясь на сравнительно мелких и частных  городских делах, мало подходила  на самоуправление в широком смысле слова.

Реформа местных органов власти, бесспорно, была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Создана была система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определёнными функциями на всей территории страны.

Новые органы управления имели коллегиальный  характер. При этом все члены коллегии – от президента до асессора – были наемными чиновниками, получавшими  государственное жалованье. Такое положение в свою очередь подразумевало профессионализм каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему управления абсолютной монархии от старой феодальной системы. В новой системе логика развития чиновной бюрократии начисто отвергла старые порядки. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в  корыстных целях были уже правонарушением.

Однако строительство новой  бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро  выявила свою неэффективность. Трехуровневой  управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводится в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция.

Провинции, как и в первой реформе, по-прежнему делились на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых в свою очередь, были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т.е. общинные структуру поддержания порядка.

В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бургомистров и товарищей воевод). Однако в итоге лишь в городских магистратах уцелели принципы выборности бургомистров и ратманов. Главной тенденции явилось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой «самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко были представлена фискальная, оборонительная и карательно-охранная.

Со времени Петра Великого существуют три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные выполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Сформированная при Петре I система  губернского и местного управления во второй четверти XVIII в. продолжала развиваться  и укрепляться. Как и в системе  высших органов власти, здесь шла  борьба двух управленческих начал —  единоличного и коллегиального. Власть губернатора, весьма значительная по объему, дополнялась властью специально созданных бюрократических структур: правлений, канцелярий, а также властью  специально созданных органов городского управления.

Глава 2. Развитие системы местного самоуправления во второй четверти XVIII в.

2.1 Реформирование системы местного управления при Екатерине II

Созданная Петром I система практически  в неизменном виде просуществовала  около полувека. Серьезные новации  начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 - 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией и со своим «воскресшим супругом» Пугачевым. С мирным течением жизни к ней вернулось былое желание всерьез заняться административно-территориальным устройством России.

Еще за десять лет до этого, в «Инструкции  губернаторам» 1764 года, она говорила, что такие административно-территориальные  единицы, как губернии, «более всего  исправления требуют», и обещала  позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними врагами  не смогли проявить достаточной эффективности  и мобильности.

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма  в государственном управлении, его  централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа²⁴.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление  губернаторам» усовершенствован  институт губернаторства, его государственный  статус и функции. Указ направлен  на укрепление и усиление роли  местного управления, которое представлялось  слабым звеном, но упрочение его  могло повлиять на всю систему  государственного управления. Екатерина  II исходила из того, что империя  как «целое не может быть  отнюдь совершенно, если части  его в непорядке и неустройстве  пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение  с помощью губернского прокурора  лихоимцев, взяточников, казнокрадов  как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о  промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство  чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и д.р²⁵.

 Губернатор получал огромную  власть, ему подчинены таможни,  магистраты, разные комиссии, полиция,  ямские правления - все «гражданские  места», «земские правительства», функционировавшие  прежде вне губернаторского и  в сфере центрального подчинения.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стал Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др. Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

Документ ввел новое административно-территориальное  деление, в основу которого был положен  демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

В свете уроков народной войны, потрясшей  императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение  для управления губерний Всероссийской  империи», Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило  народную войну, не смогло сохранить  порядок, не справилось с массовыми  выступлениями, которые были подавлены  армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том  числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина II намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое с 23 до 51.

Новое административно-территориальное  деление призвано повысить эффективность  налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета.

Процесс замены старых губерний новыми растянулся на 10 лет (1775-1785 гг.). К концу правления Екатерины II Россия делилась на 50 наместничеств и губерний и одну область. Такая численность населения и, соответственно, размер территории уездов и губерний были признаны оптимальными при существовавших тогда средствах сообщения и с точки зрения административно-полицейского контроля за населением. Характерно, что ни национальный состав населения, ни особенности экономики, при определении границ губерний и уездов практически в расчет не принимались. Разукрупнение губерний вело к существенному увеличению численности чиновничества и расширению сети административно-полицейского контроля за населением, что укрепляло феодально-крепостнический строй в стране.

Этот принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически сложившиеся  факторы, был отвергнут в 1727 г., возобновлен на окрепшей крепостнической основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и  местную власть, являлся главным  должностным лицом губернии. В  его руках сосредоточена вся  полнота власти и управления. Как  и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог  иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал  деятельность всех учреждений и должностных  лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части  и команды на территории губернии.

Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками  и ответственными перед царицей  наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов).

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические  и судебные и усиление роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отделить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.

Структура местного управления выглядела  теперь следующим образом.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), поручик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд²⁶.

В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения  для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными  домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также  по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Таким образом, главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично. Губернатору подчинялись не только правительственные учреждения губернии, но и суды. Финансовыми вопросами заведовал вице-губернатор и казённая палата, контролировал исполнение законов - губернский прокурор и стряпчие. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения.