Местное самоуправление в XVIII в.

Во всех городах учреждены  полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным  приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник - квартальный порутчик.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая  централизация, полицеизация, общественные начала.

Отмечая значение «Жалованной грамоты городам», И. И. Дитятин назвал ее «краеугольным камнем» городского самоуправления в России²⁹. В этом документе утвердилось понятие «город» как юридическое лицо, как единая местная община, представляющая все городское население и имеющая свои, отличные от государственных, интересы и нужды. Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой градское общество» скрепляло свои постановления.

Наряду с торгово-промышленными  слоями населения, избирательные права  получили дворяне-домовладельцы, входившие в разряд «настоящих городских обывателей», и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими «стаж» выборной службы, банкирами и «всякого звания и состояния капиталистами» составляли разряд «именитых граждан» (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г. Всего же насчитывалось шесть избирательных разрядов: 1) настоящие городовые обыватели; 2) гильдии купеческие; 3) цехи; 4) иностранные и иногородние купцы; 5) именитые граждане; 6) посадские. Таким образом, городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным³⁰.

Выборы проходили раз  в три года по каждому разряду  отдельно. Вначале избирались гласные  общей городской думы (распорядительный орган), которые уже из своей среды  выбирали по одному человеку от каждого  разряда в шестигласную думу (исполнительный орган). Закон создавал еще одно выборное учреждение - собрание градского общества, в котором могли участвовать только состоятельные люди (не беднее купцов 2-й гильдии). Именно это собрание избирало всех должностных лиц города: голову, бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгового суда (введен при Анне Иоанновне) и др. В этих учреждениях главным выборным лицом стал городской голова. Эта должность существовала с 1766 г. (выборы проводились через два, а с 1775 г. через три года), но до реформы 1785 г. голова исполнял лишь случайные поручения правительства и не имел отношения ни к магистрату, ни к городским делам.

Сфера деятельности городских  дум значительно отличалась от деятельности земских изб, магистров и ратуш. В «Жалованной грамоте городам» нет упоминания о сборах государственных налогов и казенных службах - предметом забот новых учреждений стали «пользы и нужды» города. Отсюда берут свое начало городской бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1% от казенного питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы, трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных задач города получили и известную долю самостоятельности в расходовании средств. Таким образом, Грамота создавала условия для превращения городов в самоуправляющиеся общины.

Однако положения этого  закона не были воплощены в жизнь. Причин тому было много. Это и жесткий  контроль со стороны администрации  за деятельностью городских дум, и несовершенство самого закона, и  неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой  практикой страх перед каждым административным лицом и учреждением.

«Жалованную грамоту городам» В. О. Ключевский назвал «замечательной попыткой» правительства в деле «уравнения и сближения русских сословий», попыткой образовать всесословное общество из людей, объединенных только местом жительства. Однако русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция («именитые граждане») на выборы не являлись и в городских делах не участвовали.

Одним из условий формирования всесословного общества является завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775 - 1785 гг. и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного  населения в самостоятельную  группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями . «Жалованный грамотой городам» законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного общества была преждевременной. Выборная городская служба по-прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населения, а думы по своему составу ничем не отличались от магистратов и посадских сходов времен Петра I.

Значение «Жалованной  грамоты городам» не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом можно назвать как городской, так и сословной реформой городского населения. Действительно, наряду с организацией городского общественного управления, Грамота определяла сословие - корпоративный строй купечества и особенно большое внимание уделяла ремесленному устройству. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь общую направленность этого документа, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях купцов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в «регулярные» сословия.

Грамота обеспечивала ряд  важных привилегий городского населения, особенно для купцов 1-й и 2-й гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний).

Сословное самоуправление купцов и ремесленников получило более  четкую организацию и фактически подменяло собой городское самоуправление.

Резюмируя можно сказать, что городское собрание избирало распорядительный орган сословного самоуправления — общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого постоянно действовавшего учреждения был городской голова.

В ведении сословных органов  находились вопросы городского хозяйства  и все то, что было связано с  городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетенции  городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор податей.

Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутриполитической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость - важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины II. Каждый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению императрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого».

В условиях абсолютизма монархия в  стремлении осуществить свою «цивилизаторскую»  миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение труда. При этом в  государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей», предусматривавшая  подчинение низших звеньев администрации  высшим, а всей армии чиновников — абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти.

Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

Таким образом, и в устройстве местного управления обнаружилась особенность, которой отличалась вся государственная  деятельность Екатерины II: в каждом ее начинании сквозили идеи, незнакомые русскому обществу, но под прикрытием которых развивались и закреплялись старые «язвы» нашей государственности. Поэтому, чтобы подчеркнуть значение губернских учреждений в истории дворянского сословия, можно констатировать: в Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления - обязательно служило (и притом служило как в центре, так и в провинции). В первой половине XVIII в. оно продолжало по-прежнему обязательно служить в центре и едва начинало править в провинции. Со второй половины XVIII в. это сословие перестало обязательно служить в центре и с 1775 года, окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть: городское и сельское самоуправление в России XVIII веков носило в основном сословный характер - в первую очередь это касается дворян и крестьянства. Вместе с тем, говоря о городском самоуправлении, следует учитывать, что его субъект - городское население, составлявшее в своей совокупности «градское общество» - трансформируется в шесть разрядов, каждый из которых объединяло не только сословное начало, но и экономический ценз. Задачи городского самоуправления ограничивались отдельными вопросами ведения городского хозяйства. Кроме сословного принципа, органы российского самоуправления строились и в соответствии с территориальным делением, действуя при этом в рамках определенной законом территории - города, губернии, уезда, волости и т.д.

В целом органы самоуправления этого  периода по-прежнему не обладали достаточной  самостоятельностью; в условиях абсолютизма  и централизации они являлись не чем иным, как придатком правительственной  администрации, служа целям укрепления самодержавия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

XVIII век явился переходным  в истории нашего отечества.  Он буквально оторвал Россию  от дремучего средневековья и  ввел в ряды современных тому  периоду цивилизованных стран  как равноправного партнера.

В XVIII веке сформировалась и  окрепла абсолютная монархия - основа самодержавного строя. Уповал на сильную государственную власть, начальным звеном которой стала система органов местного управления, Петр I начал её преобразование, Екатерина П - завершила. Оба считали эту систему важной составной частью общегосударственной власти. Оба стремились к её укреплению и развитию, в том числе и за счет самоуправления (обще сословного, земского, общинного и городского), различая их лишь по характеру и способу действий в данных конкретных условиях.

На наш взгляд, именно такой подход обеспечил укрепление Российской государственности, сберегшей целостность страны и обеспечившей ей безопасность в самых сложных ситуациях.

Создание нового губернского  аппарата управления в последней  четверти XVIII столетия явилось важнейшим  инструментом проведения правительственной  политики на местах. Губернские учреждения в по всей России действовали в принципиально разные исторические моменты. Они содействовали разрешению социальных конфликтов, проводили в жизнь реформы, вносили существенный вклад в дело экономического и культурного развития российской провинции. Губернское звено государственной службы на протяжении всего рассматриваемого периода являлось необходимым элементом правительственного аппарата управления, служащим для регулирования социальных отношений на местах и руководства уездными учреждениями.

На примере изучения становления  и развития губернских учреждений региона  прослеживались общие черты административных реформ рассматриваемого периода - рационализация аппарата местных правительственных учреждений, усложнение и дифференциация их функций.

В органах губернского управления явственно прослеживались две тенденции. С одной стороны, с целью повышения эффективности деятельности аппарата управления на местах проводились его рационализация, совершенствование структуры действующих учреждений, а также более четкое разграничение их функций. С другой стороны, следствием административных реформ неизбежно становилась бюрократизация. Все усилия по сокращению численности управленческого аппарата и, в особенности, по сокращению объемов переписки и количества нерешенных дел в губернских учреждениях оставались безрезультатными. Таким образом, в рассматриваемый период в губернском звене управления имели место и глобальные реформы, и бесконечные частные реорганизации.

Административно-территориальная  реформа явилась центральным  звеном преобразований Екатерины II. «Учреждения  о губерниях» определили систему  административно-территориального устройства и организацию государственной  власти, которая в целом сохранялась  до начала XX века.

Императрица разделила территорию государства на губернии (наместничества). В состав губернии входила территория с численностью населения 303-400 тысяч  душ (ревизских). В основу деления  был положен социально-экономический  принцип, закрепивший политико-правовой статус губернии как основной административной единицы Российского государства.

Впервые в истории Екатерина II в основу деления страны положила демографический принцип, опередив тем самым государства Западной Европы, и которых уже прошли буржуазные революции.

 В ходе административно-территориальной  реформы понятия «губерния» и  «наместничество» содержательно  не изменились. Анализ законодательных  актов и архивных материалов  рассматриваемого периода доказывает  неправомерность точки зрения, согласно  которой в наместничество входили  две или более губерний. В процессе  реализации реформы совершенствовалась и корректировалась лишь система управления губерниями (наместничествами).

Термины «генерал-губернатор»  и «губернатор» были слабо дифференцированы в законодательстве второй половины XVIII века. Согласно «Учреждениям о губерниях» во главе административно-территориальной  единицы мог стоять как генерал-губернатор, так и губернатор. В соответствии с «Наставлениями губернаторам»  последние подчинялись императрице и Сенату. Между тем нормативно-правовые акты свидетельствуют о подчинении губернаторов генерал-губернаторам при отсутствии разделения полномочий и обязанностей этих должностных лиц. Фактически генерал-губернатор выполнял роль промежуточного звена между центральными и губернскими учреждениями.