Местное самоуправление в XVIII в.

Вторая губернская реформа. Перестройка  центрального управления

(Сенат, коллегии и пр.) повлекли  за собой новую реформу местного управления. Вновь обратились к шведским образцам, в ноябре 1718 г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. Сенат, готовивший новую областную реформу, сохранил в качестве крупнейшей административно-территориальной единицы губернию. Последняя была военным и судебным округом для составляющих ее частей⁷.

Части эти проектировщики реформы заимствовали из шведского опыта: губерния делилась на провинции и дистрикты. Провинции заменяли собой ландратские «доли», теперь деление на провинции стало повсеместным.

Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем. Губернии были разделены на 45 провинций. Во

главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или

воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штате-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

Провинции, как правило, возглавлялись  воеводами, в уезде финансовое и  полицейское управление возлагалось  на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых  сверху. Также поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

В реформировании управления низшего  звена отчетливо проявилась попытка  Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Известный российский историк С.М.Соловьев с горечью констатировал:

«Как обыкновенно и везде  бывает, право выбора явилось тяжелой  обязанностью, от которой стремились избавиться. Петр велел выбирать дворянам сборщиков податей или земских  комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков»⁸.

Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций — воеводам — представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные полномочия.

При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).

Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним назначался Камер-коллегией.

Внизу иерархии располагались традиционные сельские полицейские

органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара.

В областное управление в ходе Северной войны были введены также

специфические военные органы — полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и рекрутскими наборами.

Административная искусственность петровских областных реформ усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента.

В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. - Ратуши). В городах создавались подчиненные Московской Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы⁹.

К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и она оставалась центральной государственной кассой вплоть до губернской реформы 1708—1710 гг., когда финансовые функции и бурмистерские избы были переданы в ведение губернаторов.

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической  тенденции, характерной уже для  предшествующего периода. Именно с  помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников.

Таким образом, система местного управления при Петре І сочетала в себе три основных начала: бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское.

В целом местная реформа, на которую  Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка  создать эффективную систему  местного управления не удалась. Уже  при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический  элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления и самоуправления.

 

1.2 Реорганизация органов городского самоуправления в XVIII в.

К началу царствования Петра Великого потребности городского общества не увеличились: оно не стало богаче, и по-прежнему земледелие в городах  соперничало с промышленностью, по-прежнему не существовало хоть сколько-нибудь сносных путей сообщения. Посадские  люди жаловались на «всякие большие  убытки и разорения» от богатых людей, в основном от приказных людей. Тяжки  были казённые платежи.

Между тем, нужды государства во время Петра значительно возросли. Азовские походы, постройка флота, устройство новой армии, Северная война 1700-1721 годов  – всё это требовало огромных финансовых средств. Но главные плательщики  денежных средств в казну и доверенные чиновники по сбору - посадские люди – страшно «исхудали», правда, не до такой степени, чтобы уж ничего не платить в казну, потому что сборы всё же поступали.

1 марта 1698 году, в отсутствие  царя, бывшего за границей, появился  указ, в котором подтверждалась  отмена вмешательства воевод  в денежные сборы с посадских  людей, и поручалось собирать  казённые деньги «самим тех  городов земским старостам и  волостным судейкам и целовальникам в земских избах мимо воевод и приказных людей, за выбором всех градских и уездных людей»¹⁰.

В ходе начатой Петром I второй городской  реформы в Петербурге был создан (на правах коллегии) по типу западно-европейских Главный магистрат, которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты.

Были созданы новые органы —  магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял  Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

В 1727 г. магистраты были преобразованы  в ратуши¹¹.

 В составленном в следующем  году регламенте Главного магистрата  были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов - на регулярных и нерегулярных (низкого происхождения или подлых) граждан. Регулярные граждане делились на две гильдии. К первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли учувствовать только регулярные граждане. Нерегулярные избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманов и ведали всем городским  хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. Под их началом находилось цеховое  управление,  возглавляемое избираемыми  из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), состоявшими во главе каждого ремесленного цеха¹².

Петр I не только сохранил прежние  льготы городского сословия, но и освободил  его от ряда новых повинностей.  Так, регулярные граждане были избавлены  от обязательной рекрутской повинности. Городскому сословию был предоставлен и ряд других привилегий.

Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в город-

скую управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего  сословного учреждения. Объединяющим органом для низших звеньев городского самоуправления было решено сделать  магистраты.

В 1720 г. магистраты стали создаваться  в Петербурге и других городах.

В 1721 г. новым органам был дан  регламент. Главный магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.

Новые органы городского управления базировались на новой структуре  городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую — мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли «подлые» люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами.

По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата — только бургомистры и гласные из первой гильдии¹³.

Магистратские присутствия состояли из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов  расширялась по сравнению с функциями  земской избы: ему принадлежали судебные функции, равные компетенции надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богадельнями и городскими школами.

Горожане выбирали из своих гильдий  старшин и старост, входивших  в советы при магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат  стремился играть все более значительную роль в общей городской политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они лишь проводили волю верховной власти, «начальства», в сфере местного управления. Президенты, бургомистры и ратманы  становились государственными чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не сложилось.

Говоря об этом, не следует преувеличивать значение самоуправленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов  гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых,  сформировавшаяся  при Петре I модель управления государством мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобладали абсолютистские военно-бюрократические методы управления, и централизм не собирался уступать свои позиции общественному  самоуправлению.

В целом местная реформа, на которую  Петр I возглавил больше всего надежд, оказалось незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного управления не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность  как «государство пожалование» и  превратила всех должностных лиц  местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с  отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его  служебных обязанностей, что вызывало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.

Областная реформа Петра I придала  государственной жизни России бюрократический  характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700—1721 годов, наметила разделение судебной и  административной властей, военной  и гражданской службы. Однако значительно  увеличивался штат государственных  служащих, а значит, и затраты  на их содержание, хотя они были значительно  меньше, чем в Швеции.

В 1718-1720 г. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, — земских изб и бурмистров.

По возвращении из-за границы  Пётр, изучив европейское городское  устройство, издал в январе 1699 года два указа, касающиеся устройства управления городов в России. По этим указам земские старосты, таможенные и кабацкие головы были переименованы на голландский  манер в земских бурмистров и  таможенных и кабацких бурмистров, причём в Москве учреждалось особое присутственное место — Бурмистерская палата, которой подчинялись земские избы всех городов. Эти земские избы должны были заменить собой приказные избы и воевод. В Бурмистерскую палату предлагалось гостям, гостиной сотне и посадским и купеческим промышленным людям выбрать из своей среды на годичный срок «добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят».

Подобным же образом были устроены и земские избы по городам. С 17 ноября 1699 года Бурмистерскую палату было приказано именовать ратушей, причём особым указом ратуше жаловалась печать, на которой были изображены «весы из облака в держащей руке, да зрительное око, а кругом подпись: правда на нюже око державствующего зрить»¹⁴.