Социальная и правовая эволюция российской монархии в XVII – начале XX вв.

        Дворянство в первой четверти XVIII в. образовалось из высших разрядов служилых людей московского периода, которые находились на придворной, военной и гражданской службе и имели звание «служилых людей по отечеству», то есть были, во-первых, наследственно-служивыми, занесенными в Разрядные  книги XVII в. и в Бархатную книгу 1687 г., и, во-вторых, землевладельцами. Петр I и его преемники нашли прочную социальную опору в дворянстве, прежде всего среди потомственного дворянства, которое было преобразовало в служебное сословие на тех же принципах, что и аристократия, и заняло господствующее положение во втором эшелоне власти.²³ При Петре I были созданы предпосылки для превращения народной монархии в дворянскую монархию. После его смерти эта возможность стала реальностью. Укажем на некоторые наиболее важные обстоятельства, которые этому способствовали.

   В первой половине XVIII в. при поддержке верховной власти дворянство консолидировалось в сословие, в 1714 г. царским указом дворянские поместья – условные владения были обращены в собственность дворян – в вотчины. В 1719 г. персонально за каждым представителем правящего сословия были навечно закреплены все крестьяне, жившие на его земле, а его права над крестьянами были существенно увеличены: они приблизились к тем правам, который до той поры имел господин в отношении своего холопа, что поставило крестьянина на грань помещичьей собственности. В 1762 г. освободилось от обязательной службы, в 1775—1785 гг. получило законную возможность иметь сословную организацию на губернском уровне и активно участвовать в управлении страной. И дворянство в полной мере воспользовалось этим правом. Вплоть до отмены крепостного права дворянство, обладая монополией на занятие командных должностей в гражданском и военном управлении, держало в своих руках все отрасли центрального управления, суд (кроме низшей инстанции), местное коронное управление и полицию, поскольку из дворянства формировался костяк администрации и офицерства.

    Почти одновременно с легальным утверждением самодержавного характера верховной власти в дворянском обществе возникла и постепенно усваивалась идея о необходимости формального ограничения самодержавия фундаментальны ми, основными законам и, обязательны ми не только для подданных, но и для монарха. В 1730г. члены высшего правительственного учреждения — Верховного тайного совета — попытались обусловить вступление на престол новой русской императрицы Анны Иоанновны принятием «кондиций», ограничивающих власть монарха некими, неизвестными историкам, принципами. В 1754г. фаворит Елизаветы Петровны И. И, Шувалов разработал проект введения «фундаментальных и непременных законов».¹⁰⁰ В следующее царствование с подобными проектами выступили воспитатель цесаревича Павла Н. И. Панин. Однако императоры ни в XVIII в., ни в XIX в. не стали простым рупором дворянских интересов. Самодержавие проявляло достаточную самостоятельность в своей политике, которая чаще всего определялась задачами самой политики и государственными интересами. Конечно, дворянские интересы всегда приходилось принимать во внимание — забывавших об этом ждала расплата. Петр III, потерявший осторожность и переставший считаться с дворянской элитой, был немедленно свергнут с престола, несмотря даже на то, что принял два очень популярных у дворянства закона — об освобождении от обязательной службы и о секуляризации церковных имений. То же самое случилось с Павлом I, который попытался игнорировать дворянские патронажные клики. Таким образом, со смертью Петра I дворянство превратилось в правящее сословие в том смысле, что решало вопрос о престолонаследии, оказывало сильное и нередко доминирующее влияние на внутреннюю и внешнюю политику, сделалось единственным соучастником государственного управления

        Самодержавие в смысле неограниченной монархии, соединяющей в своих руках всю полноту власти, сложилось только в первой четверти XVIII в., после того когда Петр I упразднил патриаршество и Боярскую думу в 1700 г. и перестал созывать земские соборы. В это царствование самодержавие не только становится фактом политической жизни, но и получает юридическую формулировку в законе. Все эги изменения превратили российскую государственность к концу XVIII в. в сословную патерналистскую монархию, государственные учреждения которой были ограничены административным правом и сословными правами подданных и создали предпосылки для дальнейшей ее эволюции в направлении правомерной монархии.²⁴

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РАЗВИТИЕ ПРАВОМЕРНОЙ МОНАРХИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

        В царствование Александра I некоторая часть образованного общества и сам император попали под влияние либеральной доктрины государственного управления, которая в XVIII в. начала свое победное шествие по Европе, а в Англии стала фактом внутренней политики. Новая доктрина требовала индивидуальной свободы, ослабления государственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь подданных, ее лозунгом стало — предоставить дело его собственному течению, роль государства должна ограничиваться обеспечением личной свободы и безопасности подданных. Такое государство является правовым  по цели, но не по формам и приемам деятельности, гак как здесь нет речи об установлении для проявления государственной власти правовых  форм и правовых пределов.²⁵ Александр I, разделявший либеральные взгляды и сочувствовавший идее об отмене крепостного права, хотел сделать государственное управление закономерным (а в начале своего царствования даже учредить законосовещательную Государственную думу с подотчетным ей правительством) не ради того, чтобы поставить под контроль общества монарха и государственную власть, а ради того, чтобы обеспечить контроль за государственными учреждениями со стороны верховной власти и общества. Попытки же ограничить верховную власть императора им пресекались.²⁶

        Иначе была воспринята либеральная доктрина той частью образованного общества, которая начиная с последней трети XVIII в. критиковала некоторые аспекты существовавшего в России политического строя, как справа, так и слева. Консерваторы заложили основы консервативно-национального направления в общественной мысли, либералы — либерального - конституционного, радикалы — революционного направления. Но широкие слои населения не понимали и не принимали этих взглядов, по крайней мере до первой российской революции.

        В государственном строительстве первой половины XIX в. набирали силу тенденции в развитии русской государственности, наметившиеся в XVIII в. С образованием при Александре I, в 1810 г., Государственного совета в качестве законосовещательного учреждения превращение России в правомерную монархию пошло быстрыми темпами. Совет был не представительным, а бюрократическим учреждением; его члены, число которых с 1810 по 1890 г. увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. В силу этого он не мог формально ограничивать самодержавие. Однако с момента образования Государственного совета все законы должны были предварительно обсуждаться в нем, прежде чем поступить на утверждение императора, что служило критерием для проведения различия между законом и постановлениями верховной власти в порядке текущего управления: то, что прошло через Государственный совет, становилось законом, то, что не прошло через него, имело юридический статус постановления. Кроме того, всякий закон должен был утверждаться государем и опубликовываться Сенатом. Это имело принципиальное значение: теперь воля императора могла быть реализована при одном важном условии — если воля превратилась в писаный закон, который предварительно обсужден в Государственном совете и публиковался Сенатом (в XVIII в. было достаточно, если воля императора была правильно объявлена).²⁷ В Государственном совете законопроекты обсуждались всесторонне и серьезно; часто случалось, что проекты, представленные министерствами, радикально видоизменялись. Члены Совета, порой представлявшие конкурирующие между собой ведомства и группы интересов, не были едины в своих взглядах и поэтому предлагали различные подходы и решения стоявших в его повестке проблем, что давало основание правой прессе усматривать в Совете своеобразный парламент и подвергать его нападкам.

       Важное нововведение в государственном управлении при Александре I состояло в том, что в 1801 —1803 гг. Сенат получил статус института административной юстиции, прокуратуры и суда со следующими функциями: административно-судебные дела; надзор за правительственным аппаратом через губернских и уездных прокуроров, самостоятельно — с помощью самих сенаторов и посредством жалоб; высшая инстанция суда; охрана и удостоверение особенных прав разных классов. Постепенно высший суд и надзор за деятельностью коронных учреждений стали главными его функциями. С целью контроля за деятельностью органов коронного управления Сенат: 1) поддерживал постоянную связь с местными учреждениями, информировал их о результатах проверки управления в империи (как бы напоминая о том, что судный час наступает для всех), требовал неукоснительно следовать законам и инструкциям; 2) рассматривал отчеты о деятельности учреждений и персональные отчеты губернаторов об их работе; 3) заслушивал губернаторов в Сенате во время их пребывания в Петербурге; 4) рассматривал жалобы; 5) проводил ревизии учреждений.²⁸

        В 1802—1811 гг. в центральном управлении вводятся министерства вместо коллегий. Их деятельность регулировалась «Общим учреждением министерств» от 1850 г., в котором определялись степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям, фиксировались обязанности чиновников, устанавливалось единообразие в делопроизводстве, проверке исполнения и отчетности.²⁹ 

        Важный новый момент в политической жизни России первой половины XIX в. состоял в ослаблении зависимости государя от дворянства. Александр I в первые годы своего царствования еще находился в зависимости от дворянства и не решался нарушать его привилегии, потому что занял престол в результате поддержанного им дворцового переворота, участники которого убили его отца.  Во второй половине царствования, после победы России над Наполеоном, Александр I обрел самостоятельность, но все, же не воспользовался ею для возобновления реформ в России, а ограничился Польшей и Финляндией. Его преемник Николай 1 стал еще более независим от дворянства. Этому способствовало восстание декабристов в 1825 г., которые попытались произвести государственный переворот: ввести конституцию и парламент, даровать политические права узкому кругу граждан, соответствовавших высоким избирательным цензам, что привело бы к превращению дворянства в правящий класс. Эта попытка провалилась, но глубоко уязвила императора и способствовала тому, что он утратил к дворянству доверие и в своей политике старался опираться преимущественно на бюрократию. Понижение политического статуса дворянства проявилось в частности в том, что при Николае I были приняты меры по ограничению власти  помещиков над крепостными, государство стало вмешиваться в отношения между ними в невиданном  прежде  масштабе. Вследствие освобождения императора от дворянской опеки и зависимости дворянство перестало быть правящим сословием, хотя осталось привилегированным сословием: сословные дворянские интересы были приоритетны для верховной власти, но не сравнительно с государственными интересами, а сравнительно с интересами других сословий: с мнением дворянства самодержавие считалось, но государственное управление находилось в руках бюрократии, зависимой от верховной власти, а не от дворянства.

        Уменьшение роли сословного элемента и повышение значения бюрократического элемента в государственном управлении дает основание для   заключения   о  том,   что   сословная монархия  трансформировалась  в бюрократическую монархию.         Таким образом, в первой половине XIX в. государственный строй продолжал  эволюционировать  в  сторону  правомерной  монархии   благодаря тому, что самодержавие самоограничивалось законом, который оно само творило, и делало все возможное для развитии правомерного бюрократического управления, действующего на основании закона, в соответствии с административным правом и под контролем административной юстиции и прокуратуры.³⁰

 

Всесословная правомерная монархия пореформенного периода

       

При Александре II и при его активном участии в 1860—1870-е гг. в политическом строе появились новые элементы правового государства.³¹ Были созданы всесословные органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, — земства (1864) и городские думы (1870), которым государство передало значительную часть своих полномочий. Вследствие отмены крепостного права и дворянских привилегий все население приобрело основные личные (не политические) права. Новый цензурный устав (1865) позволял обществу через прессу и гласность осуществлять контроль за администрацией. Университеты получили академическую автономию (1863). В 1860-е гг. была проведена реформа бюджета, кассового дела и финансового контроля, что позволило осуществлять надлежащий контроль за государственными финансами со стороны как правительства, так и общественности, поскольку бюджет, отчет по его исполнению и отчет государственного контролера ежегодно публиковались в прессе.³²

        Благодаря введению новых судебных уставов в 1864 г. усилилась роль закона в управлении, произошло окончательное отделение суда от администрации. До реформы судебные дела нередко поступали на рассмотрение Государственного совета, решались императором и получали форму и авторитет закона, не будучи законами. Судебная реформа установила новое обеспечение законности в российском государственном строе тем, что гораздо четче, чем прежде, провела различие между законом и высочайшим повелением в порядке управления.³³

        В добавление к Сенату как высшему органу административной юстиции были созданы в губерниях и уездах органы местной административной юстиции. Губернское по земским и городским делам присутствие являлось среди органов местной административной юстиции важнейшим, остальные специализировались на отдельных отраслях управления, например присутствия по воинским делам, податные, фабричные и т. п.³⁴

        Взятые в совокупности новые законы, институты и учреждения способствовали формированию всесословной правомерной монархии, в которой законодательная власть государя ограничивалась объективным правом — законом, а исполнительная власть государя и центральных коронных учреждений — административным правом, административной юстицией и общественным мнением, местных коронных учреждений — административным правом, административной юстицией, органами общественного самоуправления и общественным мнением. В России все более утверждалась легальная форма власти.³⁵ Этим событиям сопутствовало и изменение и политических представлениях образованного общества. В 1840—1860-е гг. значительная часть образованного общества приняла либеральную доктрину, сложившуюся в это время на Западе. Согласно ей, общество имеет право и должно участвовать в управлении государством, так как государь и его правительство не справляются и в принципе не могут с ним справиться без помощи общества, а также, потому что общество таким способом может защитить себя от злоупотреблений власти. Общественность все настойчивее начинает высказывать пожелание участвовать в государственном управлении, что и послужило одним из факторов проведения земской и городской реформ. Дальнейших политических уступок со стороны верховной власти нужно было добиваться.