Социальная помощь

Порог нуждаемости для определения  права на участие в местных  программах часто устанавливается на уровне прожиточного минимума или ниже его. Помощь в большинстве случаев не направлена на то, чтобы поднять доход получателя до прожиточного минимума и не дифференцируется в зависимости от материального положения семьи. К тому же многие виды пособий предоставляются ежеквартально или один раз в год. Тем не менее на местном уровне применяются различные инновации, например, оценка имущества при определении права на получение помощи. В отличие от помощи в денежной и натуральной форме местные льготы в обследованных городах расширяют или дополняют льготы, предусмотренные федеральным законодательством. Так, на федеральном уровне действуют льготы по оплате услуг детских образовательных учреждений для многодетных семей. Многие органы местного самоуправления расширили круг получателей этой льготы, включив детей одиноких матерей или детей из малообеспеченных семей.

Оказывая помощь в денежной и  натуральной форме, органы местного самоуправления играют ведущую роль и в предоставлении социальных услуг. Однако федеральное законодательство устанавливает принципы социального обслуживания населения, определяя основные виды услуг:

1) Социальное обслуживание на  дому. Предоставляется одиноким  гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и др.

2) Социальное обслуживание в  стационарных учреждениях. Осуществляется  путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

3) Временный приют. Предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.

4) Дневное пребывание в учреждениях  социального обслуживания. Предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.

5) Консультативная помощь. Предоставляются  консультации по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.

6) Реабилитационные услуги. Помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных услугах.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления могут  предлагать дополнительные виды социального  обслуживания. Опыт пилотных городов показывает, что в качестве дополнительных услуг выступают прежде всего социально-бытовые услуги личного характера (бесплатный или льготный пошив одежды, ремонт обуви, химчистка, парикмахерская, ремонт бытовой техники и т.п.).

Многие услуги, предлагаемые муниципальными учреждениями, в частности консультативная помощь, осуществляются по принципу самоотбора клиентов, тогда как обслуживание на дому и социально-бытовые услуги - на основе оценки нуждаемости. В некоторых случаях плата за услуги дифференцирована, беднейшие не платят ничего, остальные - соответственно своим доходам.

Обзор бюджетных расходов в четырех  пилотных городах показывает, что  затраты на комплекс социальной сферы  весьма существенны - в среднем 84% от всего бюджета, примерно 2000 руб. в год на душу населения. В основном это расходы на субсидирование жилья, здравоохранения, среднего образования и т.п. Собственно расходы на социальную поддержку населения в пилотных городах выделить довольно сложно. Из-за многообразия льгот и пособий, предусмотренных федеральным законодательством, городские администрации в пилотных городах испытывают сложности в учете и систематизации расходов по их обеспечению. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в расходах на социальную защиту преобладают затраты на категориальные льготы, детские пособия, жилищные субсидии и местные пособия, предоставляемые на основе оценки нуждаемости. Однако все органы местного самоуправления в пилотных городах отметили, что недостаток адекватной компенсации расходов местных бюджетов на обеспечение льгот, предусмотренных федеральным законодательством, препятствует развитию местных социальных программ.

В целом городские администрации  в четырех пилотных городах достаточно широко используют оценку дохода семьи для того, чтобы повысить адресность социальной помощи. Когда федеральное законодательство предоставило возможность ввести адресный порядок обеспечения детей в возрасте 1-2 лет молочными смесями, два из пилотных городов воспользовались этой возможностью; в третьем городе этого не позволило сделать областное законодательство. Когда в 1999 г. детские пособия стали предоставлять с учетом нуждаемости, вышеупомянутые города смогли осуществить такого рода переход за несколько месяцев. Количество получателей сократилось в одном городе - на четверть и во втором - почти наполовину.

Хотя порядок предоставления местных льгот зачастую повторяет федеральное законодательство, т.е. льготы носят категориальный характер и начисляются без оценки нуждаемости, большая часть денежной и натуральной помощи на местном уровне предоставляется с учетом дохода семьи. Как и в случае с федеральными льготами, издержки на категориальные льготы выше, чем расходы на адресную помощь.

Органы местного самоуправления обладают более значительным опытом в предоставлении адресной помощи, чем это можно предположить, исходя из анализа системы социальной защиты на общенациональном уровне. Администрации обследованных территорий продемонстрировали гораздо большую заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органы государственной власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий в адресную форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставления денежной помощи. Отмечается интерес к совершенствованию методики оценки нуждаемости, в том числе к использованию оценки имущества, процедурам проверки доходов. С другой стороны, многие работники органов социальной защиты в пилотных городах были склонны определять право на участие в программе помощи на основе принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.

5.3. Управление системой социальной защиты на местном уровне.

Расширению роли органов местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг способствовали несколько тенденций последнего десятилетия. Во-первых, политические реформы переходного периода существенно укрепили российский федерализм. Финансовая и административная ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего за предоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачей полномочий на региональный и местный уровень.

Во-вторых, переход к рыночной экономике  изменил политику предприятий, которые ранее социально защищали своих работников. Для увеличения прибыльности производства они передали большую часть имущества социальной сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов, так что местное самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденным заниматься социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местных органов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основными видами пособий и услуг.

Сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальной защиты. Они несут основную ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным законодательством, жилищных субсидий и местных пособий. Исключение составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральными органами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через муниципальные органы социальной защиты, а в других - органами социальной защиты субъекта Российской Федерации), а также ряд региональных пособий. В трех из четырех обследованных городов субъекты Российской Федерации играли незначительную роль в предоставлении социальной помощи. Поддержка со стороны региональных властей в основном выражалась в расширении круга получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

Вопросы предоставления пособий и  социального обслуживания слабо  регулируются федеральным законодательством. Соответственно организационные структуры, созданные в каждом из пилотных городов, разнообразны. Тем не менее, все они имеют развитую сеть приема населения и центров социального обслуживания. У всех них сходная структура управленческих органов, включая управление социальной защиты, которое организует предоставление пособий и услуг населению.²¹ Другие подразделения - управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства, управление образования и т.п. - также несут ответственность за предоставление разнообразных льгот, предусмотренных федеральным и местным законодательством для различных категорий населения. Кроме того, большинство городов предлагает однотипные услуги, и само содержание этих услуг определяет те или иные организационные решения. Например, во всех обследованных городах в ведении управления социальной защиты находились самостоятельные центры помощи бездомным, которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.

Несмотря на эти общие черты, организация социальной помощи в  пилотных городах различна. На рис. 5.1 и 5.2 представлены две модели, которые можно использовать при анализе типов организации управления социальной защитой. Особое внимание уделено программам, использующим оценку нуждаемости (например, жилищные субсидии, детские пособия и местная помощь).

Модель, описывающая децентрализованный, основанный на категориальном принципе обслуживания тип организации социальной помощи, представлена на рис. 5.1. В рамках этой модели детские пособия начисляются органами социального обеспечения субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии - центрами жилищных субсидий управления жилищно-коммунального хозяйства, а местная социальная помощь предоставляется каждой категории населения отдельно через соответствующие социальные центры.

 
Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном принципе обслуживания организации социальной помощи

Рис. 5.2 представляет модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи. В рамках второй модели детские пособия, жилищные субсидии и местная помощь предоставляются через различные структуры управления социальной защиты населения. Органы социальной защиты субъекта Российской Федерации и городские управления жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, но не руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социального обслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим моделям, но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к одной из них или комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас, преимущественно ориентированы на организацию обслуживания по категориям населения. В Новгороде, например, и денежная помощь на основе оценки нуждаемости, и услуги детям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через соответствующие центры для этих категорий населения. В Арзамасе Центр социального обслуживания населения предоставляет большинство видов адресной помощи, однако услуги пенсионерам и семьям оказываются через разные центры.  Небольшие города, такие как Арзамас и Новгород, не имеют районных отделов социальной защиты населения.

 
Рисунок 5.2. Модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи

В Томске и Перми социальная помощь организована по функциональному принципу. Начисление пособий и предоставление услуг разделены, хотя соответствующие структуры территориально могут находиться поблизости друг от друга. Практически нет деления по категориям населения. И подразделения социальной защиты, и центры социального обслуживания могут работать с разными группами - от пенсионеров до детей. В этих городах социальная помощь предоставляется в районах, что естественно для муниципальных образований большого размера. Каждый из семи районов Перми больше, чем весь Арзамас. Томск разделен на два округа. В обоих городах в административных районах есть и органы социальной защиты, и центры социального обслуживания.

Ни в одном из городов нет  полной интеграции различных структур, которые проводят проверку нуждаемости. В Арзамасе и Новгороде начислением детских пособий занимаются городские органы социальной защиты. Несмотря на такой потенциал для интеграции, управление программой детских пособий, жилищных субсидий и местной адресной помощью осуществляется разными структурами.

В Томске и Перми начислением  жилищных субсидий занимаются те же структуры, которые предоставляют местную социальную помощь; однако детские пособия находятся в ведении областных органов социальной защиты.

Эти формы организации самым существенным образом влияют на доступность социальной помощи для населения. Например, для получения жилищной субсидии или детского пособия человеку нужно обратиться в несколько подразделений социальной защиты, заполнить несколько заявлений и сдать несколько копий документов, даже если требования в программах одинаковы. Зачастую эти подразделения проводят проверку документов и определяют право на получение помощи без предварительных консультаций друг с другом. Подобная практика не только умножает административные расходы за счет дублирования функций, но и затрудняет получение помощи нуждающимися.

Координация между различными ведомствами  явно недостаточна. Предоставление льгот  одной и той же категории находится  в ведении разных департаментов (образования, здравоохранения, социальной защиты, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Представители пилотных городов выражали заинтересованность либо уже работали над созданием интегрированных баз данных, которые позволят вести учет и анализ различных пособий и льгот, получаемых семьей (отдельно проживающим гражданином). Однако такой базы до сих пор нет ни у одного из этих городов, равно как и четкого плана, выражающего, как ее создание поможет мониторингу, планированию и росту эффективности социальных программ.