Социальные реформы в РФ

Роспуск КПСС после Августовского путча, прекращение существования СССР и переименование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) в Российскую Федерацию (РФ) в декабре 1991 г. еще не означали, что покончено с советским социалистическим строем, основами которого были безраздельное господство государственной и общественной собственности, находившейся в бесконтрольном распоряжении бюрократии, и Советы как декорация народовластия, за которой скрывалась однопартийная диктатура. В 1992 г., стремясь выйти из затяжного кризиса, порожденного всей системой "развитого социализма", Россия вступила на путь радикальных реформ, в ходе которых именно эти основы подверглись демонтажу.

По мере обострения кризиса в экономике стремительно падал жизненный уровень населения. Пустые прежде прилавки магазинов наполнялись продовольственными и промышленными товарами, в том числе импортными, а покупательная способность основной массы населения падала. По данным Министерства труда, с января 1992 г. по сентябрь 1993 г. цены выросли в 163 раза, тогда как денежные доходы населения - всего в 57 раз Гонтмахер Е. Социальная политика: уроки 90-х. - М., 2000. - С.123. Таким образом, реальный жизненный уровень народа упал в среднем в три раза. Основная часть населения быстро нищала и спешила использовать ваучеры, как-то "вложить" их, в результате чего почти все ваучеры оказались в руках дельцов "черного рынка". Подавляющее большинство россиян, лишившись накоплений за прежние годы в сберегательных банках и не получив ничего от приватизации, с трудом сводило концы с концами. На фоне массового обнищания все заметнее становилось обогащение меньшинства населения.

Период 1991 - 1993 гг. для общества был особенно драматичен. Оно теряло свою прежнюю социальную идентификацию. Это означает: как отдельный человек, так и общество в целом не понимали, какой социальный статус они обрели и что потеряли в результате распада СССР, ликвидации государственной и общественной собственности, краха советской политической системы, социалистических ценностей, коллективистского менталитета и советского образа мышления.

Первым тяжелым испытанием, которое пережило общество, стало крушение СССР - великой империи, обладавшей огромным потенциалом, влиявшей на мировое сообщество, определявшей перспективы развития Европы и Азии.

В дальнейшем, по мере реформирования экономики и политической системы, в массе населения усиливалось неприятие как самих реформ, так и их творцов. Главными причинами были: острая, держащая в постоянном напряжении политическая борьба между ветвями власти, чреватая политическими потрясениями, потеря уверенности в завтрашнем дне, рост цен и безработицы.

Обострилась и демографическая ситуация: усилились тенденции снижения рождаемости и роста смертности. С другой стороны, в Россию хлынул поток беженцев; к концу 1992 г. в стране уже находилось около 2 млн. русскоязычных граждан бывшего СССР, мигрировавших из бывших союзных республик.

Существенной причиной недовольства стал рост преступности, быстро принявшей организованный характер. Три основных фактора подталкивали его: утрата населением морально-правовых ориентиров, низкая эффективность работы правоохранительных органов и крепнущая в связи с этим уверенность криминальной среды в безнаказанности. За 1992 г. было совершено 1 млн.148 тыс. преступлений (за 1991 г. - 959 тыс).

В итоге к концу 1992 г. исчезли группы населения, позитивно оценивавшие политическую и экономическую ситуацию в стране (лишь 6% верили, что она улучшится).

Особенно сильно было травмировано общественное сознание расстрелом "Белого дома" в октябре 1993 г. Власть продемонстрировала силу и готовность решать вопрос выбора исторического пути с помощью оружия, рискуя вызвать в стране гражданскую войну.

В этой ситуации возрос интерес к религии. За 1991 - 1993 гг. открылось несколько тысяч приходов Русской православной церкви, количество монастырей увеличилось с 18 до 121.

Активизировалась и вторая по численности конфессия России - ислам (в 1993 г. в России насчитывалось 12 млн. мусульман).

В 1991 - 1993 гг. происходили быстрые изменения образа жизни миллионов людей, разрыв духовной преемственности поколений.

К 1993 г. сформировались независимые СМИ. Процесс демократизации, многопартийность, разрешенный властью плюрализм мнений способствовали появлению множества новых газет и журналов, отражавших различные политические взгляды. Тридцать наиболее крупных политических партий и движений стали выпускать свои собственные газеты.

В 1991 - 1993 гг. произошло принципиальное изменение интересов населения: экономическая тематика становилась все более популярной, особенно к концу 1993 г., когда резко ухудшилась экономическая ситуация в результате "шоковой терапии". На втором месте по уровню интереса читателей стояли социальная незащищенность и преступность.

К 1993 г. общество оказалось на распутье. С одной стороны, рыночная экономика и демократические преобразования позволяли изменить свой социальный статус, реализовать личные замыслы, индивидуальные возможности (от выбора интеллектуальных интересов, увлечений и досуга до выбора профессии и дела). И это было тем положительным, что привлекало в рыночной экономике. С другой - именно рынок с его жесткими законами конкуренции и личной ответственностью, обремененный "российской спецификой" (криминализация и вмешательство бюрократии), лишил население всех социальных гарантий и стабильности, породил огромное количество проблем в обществе и государстве.

Лишь в течение 1993 г. превышение смертности над уровнем рождаемости составило более 80О тыс. чел., сокращение численности населения отмечалось в 68 из 79 регионов России (в 1992 г. - в 44). Более 30% в 1993 г. населения имело доходы ниже прожиточного минимума, а у 13% они не превышали стоимости минимального продовольственного набора.

Первая половина 1994 г. стала периодом наиболее сильного сокращения выпуска промышленной продукции за все время реформ: промышленное производство по сравнению с соответствующим периодом прошлого года уменьшилось на 26%. К середине 1994 г. объем промышленного производства составил 53% к уровню декабря 1993 г. В целом за этот год валовой внутренний продукт сократился на 18,6%, промышленное производство - на 21%, стоимость потребительской корзины выросла в 3,5 раза.

Правда, уже с 1995 г. - судя по официальным данным - темпы падения производства уменьшаются. За этот год валовой внутренний продукт снизился на 4%, промышленное производство сократилось на 3%. Средняя продолжительность жизни россиян выросла на год и составила 65 лет (женщин - 68, мужчин - 58) Гонтмахер Е. Социальная политика: уроки 90-х. - М., 2000. - с. 225. В качестве важнейшего достижения формирующейся рыночной экономики руководство страны рассматривает преодоление в последние 2 года гиперинфляции. Если в первые годы радикальных экономических реформ цены росли каждый месяц на десятки процентов, то сейчас на основные товары они являются относительно стабильными.

Болезненным явлением российской жизни на современном этапе становится чрезвычайно резкое расслоение населения по размерам доходов. Наряду с "новыми русскими" появляются "новые бедные", немалая же часть населения едва сводит концы с концами.

Как неизбежное следствие экономического спада и усиливающегося социального расслоения нарастает волна преступности, наркомании и т.п.

Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А. Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому времени социальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов. Стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедший год, приходится признать, что правительству так и не удалось на практике приступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования.

Положение, в котором оказалась Россия к началу 1997 года, иллюстрирует промежуточную модель социальной политики в переходной экономике. За период высокой инфляции поступления в консолидированный бюджет и внебюджетные фонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшую величину: с 36,8% ВВП в 1992 году до немногим менее 33% ВВП в 1997 году. Усилия правительства, направленные на достижение финансовой стабилизации за счет сокращения бюджетного дефицита, привели к тому, что государственные расходы уменьшились за тот же период примерно на 10% ВВП, т.е. в гораздо больших масштабах, чем доходы. Расходы на социальные цели сократились в реальном выражении. Однако в связи с резким увеличением доли социальных расходов в совокупных расходах расширенного правительства их уровень в процентах ВВП не только не снизился, но даже несколько возрос. Можно сказать, что отличительной чертой социальной политики первых лет широкомасштабных преобразований было стремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальные цели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышение эффективности системы социальной защиты. В результате уже в 1995 году государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера. И в 1995 году в связи с необходимостью резкого сокращения государственных расходов впервые за годы реформ не только прекратился рост доли социальных расходов в ВВП, но и обозначился процесс их сокращения.

При отсутствии необходимых структурных реформ основным проявлением кризиса социальной сферы, отличавшим положение в России от большинства стран Центральной Европы, стало существенное и растущее превышение социальных обязательств государства над возможностями их финансирования. Это выразилось в нарастании задолженности по пенсиям, которая к началу 1997 года достигла 17 трлн руб., задолженности по выплате пособий на детей (около 10 трлн руб.), пособий по безработице (около 2 трлн руб.) и огромной задолженности бюджетов всех уровней организациям образования, здравоохранения и культуры.3

Подобные проявления кризиса несомненно усилили в обществе осознание необходимости серьезного пересмотра социальной политики. Особенно ярко это вылилось в активизации забастовочного движения в первой половине 1997 года, когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всего предыдущего года. При этом наибольший размах забастовки приобрели в отраслях социальной сферы - образовании и здравоохранении. Стало очевидно (и 1997 год это подтвердил с особой остротой), что простым увеличением ассигнований без смены механизмов и направлений расходования средств проблемы социальной сферы решены быть не могут.

Иными словами, ключ к решению проблем - в структурных реформах, которые обеспечили бы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных и социально ориентированных направлений расходования. Именно это и послужило отправной точкой для формирования принципиально новых политических решений в социальной сфере, которые были представлены российским правительством весной 1997 года.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что Россия, в отличие от стран, испытавших периоды макроэкономической нестабильности в более острых формах, все еще имеет достаточно значительные возможности финансирования социальных расходов. Это позволяет предотвратить стихийные структурные изменения в социальной сфере. С точки зрения перспектив социальных реформ особенность промежуточного положения России среди стран с переходной экономикой заключается в том, что относительно умеренные масштабы финансовой дестабилизации создали известные общественно-политические предпосылки для проведения комплексных социальных реформ, но не обеспечили автоматизма претворения в жизнь связанных с ними структурных сдвигов.

Осуществление структурных преобразований, затрагивающих государственные социальные трансферты, в таких условиях требует помимо политической воли немалых организационных усилий и продуманной стратегии, учитывающей политические и социальные ограничения. Именно в этом ключе и хотелось бы проанализировать основные уроки 1997 года в сфере социальных реформ.

Пожалуй, с наибольшей остротой структурные проблемы проявили себя в сфере социальных пособий и льгот. Здесь, как ни в какой другой отрасли социальной сферы, обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства и реальными возможностями их финансирования. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150 при наличии более 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат. установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат и льгот превышает 1 тыс., а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. человек. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 году оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Эффективность российских программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%.