Социальные реформы в РФ

Одним из наиболее значимых направлений структурных преобразований в социальной сфере, провозглашенных российским правительством в 1997 году, стал курс на упразднение подавляющего большинства категориальных льгот и постепенную их замену ограниченным набором адресных пособий, основанных на проверке нуждаемости. Только таким образом возможно привести расходы на эти цели в соответствие с реальными возможностями государства при одновременном усилении социальной защищенности малоимущих семей. К сожалению, процесс принятия необходимых решений сдерживается на законодательном уровне. В 1997 году поставленную задачу решить не удалось, и в 1998 году она остается одной из наиболее приоритетных в социальной сфере.

Еще в двух важнейших сферах социальной политики - здравоохранении и образовании - 1997 год наглядно продемонстрировал, что здесь финансовые проблемы невозможно решить, просто наращивая финансирование без проведения структурных и институциональных преобразований. Особенно ярко проявилось это в связи с попытками федеральной исполнительной власти ликвидировать накопленную задолженность по заработной плате в этих отраслях при отсутствии реальных реформ. Благодаря чрезвычайным мерам, предпринятым федеральным правительством, к концу 1997 года задолженность по заработной плате в бюджетной сфере удалось если не полностью ликвидировать, то по крайней мере сократить до сравнительно небольшой величины - с примерно 9 трлн руб. летом 1997 года до 3,4 млрд деноминированных рублей по состоянию на 1 января 1997 года. Однако сразу после завершения кампании по погашению задолженности ее рост немедленно возобновился. По данным Госкомстата России, за первый квартал 1998 года задолженность по заработной плате в отраслях социальной сферы увеличилась почти в 3 раза и по состоянию на 1 апреля 1998 года составила свыше 9,5 млрд деноминированных рублей, превысив тем самым уровень лета 1997 года, т.е. до начала кампании по ее погашению.4

 Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Так, фактический его объем в 1997 году на 7% превысил потребности, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения. Однако распределение этих средств между организациями осуществлялось отнюдь не в соответствии с реальным объемом оказанных услуг. В результате возникли серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.

Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые в 1997 году, по некоторым оценкам, составили свыше 25% суммарных государственных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий в большинстве случаев велись на фоне крайне низкой загрузки существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств, получая тем самым финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.

Еще один источник диспропорций - преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало денежное покрытие базовой про1раммы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% нормативной потребности.

Таким образом, нормализация ситуации в учреждениях здравоохранения неразрывно связана с изменением механизмов финансирования их деятельности. Это в первую очередь предполагает перераспределение государственных денежных потоков в пользу системы обязательного медицинского страхования с доведением его доли примерно до 70% от общего объема государственных расходов на здравоохранение. Соответствующие предложения нашли отражение в проекте федерального бюджета на 1998 год, внесенного правительством в Государственную Думу. Они включали выделение в составе федерального фонда финансовой поддержки территорий обусловленного компонента, направляемого в территориальные фонды обязательного медицинского страхования при условии их софинансирования из территориальных бюджетов. Такое решение обеспечивало полное покрытие нормативных потребностей страховой медицины, а ее доля в совокупных государственных расходах на здравоохранение должна была возрасти примерно до 70%. К сожалению, эти предложения были отклонены Государственной Думой при рассмотрении федерального бюджета в третьем чтении, но, по моему мнению, в дальнейшем к этой проблеме еще придется вернуться.

Сокращение сферы действия сметного финансирования может быть достигнуто и благодаря постепенному переходу к оплате за пролеченного больного при финансировании медицинских учреждений в части бюджетных (не страховых) государственных гарантий. Необходимы также устранение дублирования в финансировании учреждений ведомственной медицины, введение разрешительного механизма на осуществление капиталовложений, а также меры, направленные на расширение самостоятельности и развитие конкуренции медицинских организаций.

Аналогичные структурные проблемы имеются и в сфере образования, где существующие сметные механизмы государственного финансирования не обеспечивают эффективного использования бюджетных средств, ведут к консервации устаревшей структуры предложения образовательных услуг и препятствуют повышению качества обучения. Особенно это заметно в сфере профессионального образования. По неофициальным оценкам, лишь один из десяти выпускников инженерных вузов в России в настоящее время устраивается на работу по специальности. Существенно завышенными сверх реальных потребностей являются объемы подготовки врачей, военнослужащих, педагогов и специалистов сельского хозяйства. А колоссальные затраты на их обучение оборачиваются нехваткой ресурсов для подготовки специалистов по наиболее перспективным направлениям. Не говоря уже о проблемах молодых людей, получивших образование, но не могущих найти ему применение на рынке труда, и вытекающих отсюда новых затратах.

В сфере общего образования основным фактором неэффективности является отсутствие адекватного уровня экономической самостоятельности общеобразовательных школ, большинство из которых не имеют статуса юридического лица. Финансирование школ слабо связано с количеством учеников, которых они в состоянии привлечь, а также с гачеством обучения. В результате завышенным оказывается уровень затрат по отдельным статьям (прежде всего на оплату коммунальных услуг), хронической становится нехватка средств на выплату заработной платы и ухудшающееся качество обучения.

Наиболее перспективным направлением реформ в данной сфере может стать внедрение механизмов подушевого финансирования учебных организаций, по принципу "деньги следуют за учеником". При этом переход к подушевому финансированию должен сопровождаться мерами по приданию статуса юридического лица общеобразовательным школам. Подобные меры ориентированы на приведение предложения образовательных услуг в соответствие со спросом на них со стороны населения и тенденциями, складывающимися на рынке труда.

1997 год имел важнейшие  последствия и для реформирования  системы пенсионного обеспечения. Нарастание задолженности по  выплате пенсий в течение 1995 - первой половины 1997 года показало, что российская пенсионная система, основанная на распределительных  принципах финансирования, уже сейчас  не справляется с обеспечением  своих обязательств. Между тем  перспективы старения российского  населения после 2000 года заставляют  в будущем ожидать еще большего  обострения финансовых проблем  Пенсионного фонда. К концу 1997 года  правительством была одобрена  программа реформирования системы  пенсионного обеспечения, предусматривающая  постепенное внедрение элементов  накопительного финансирования  пенсий, переход к назначению  пенсий из распределительного  источника на основе условно-накопительных  счетов и постепенный перевод  финансирования досрочных пенсий  в негосударственные профессиональные  пенсионные системы.

Принятие новой программы пенсионной реформы едва ли произошло бы в столь короткие сроки, если бы ему не предшествовал период резкого ухудшения финансового состояния пенсионной системы. Пенсионная реформа ориентирована на долгосрочную перспективу и в силу этого не может обеспечить коренного изменения условий пенсионного обеспечения в краткосрочной перспективе. Поэтому формирование политического консенсуса по данному вопросу оказывается затруднительным. Однако для проведения данной реформы есть относительно благоприятные возможности. Во многом они предопределяются тем, что в российском обществе начинает осознаваться кризисное состояние имеющейся пенсионной системы и необходимость реформы как важнейшего условия преодоления кризиса.

Работа по подготовке программы пенсионной реформы в течение 1997 года показала, насколько важен для успеха столь сложных и всеобъемлющих преобразований фактор открытости, прозрачности для общества процесса подготовки решений в этой области. Закрытость, "келейность" работы над проектом программы в течение лета 1997 года существенно осложнила дальнейший диалог с обществом. Выработка политически приемлемого, компромиссного варианта реформы и последующее принятие программы пенсионной реформы стали возможными лишь после активного публичного обсуждения проблем реформирования пенсионной системы, прошедшего осенью 1997 года. Очевидно, что и дальнейшие работы по подготовке пенсионной реформы могут быть успешными лишь при условии активного взаимодействия правительства с законодателями, независимыми экспертами и широкой общественностью.

Несмотря на серьезный прогресс, достигнутый при концептуальной подготовке преобразований в основных отраслях социальной сферы, 1997 год, вопреки ожиданиям, так и не стал годом социальных реформ. Основным его итогом послужило то, что набор конкретных шагов в данной сфере был достаточно четко сформулирован на уровне федеральной исполнительной власти, но на деле преобразования так и не были начаты. Практическая реализация намеченных планов в ТСЧСНРЮ 1998 года будет всецело зависеть от наличия политической воли и эффективности взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.

1998 год является последним "спокойным" годом перед началом  двухлетнего избирательного периода  на федеральном уровне, когда  практическое осуществление социальных  реформ будет чрезвычайо затруднено. Таким образом, именно в 1998 году  на федеральном уровне должны  быть приняты все основные  финансовые, административные и  правовые решения, способные обеспечить  начало глубоких изменений в  социальной сфере.

Если это не удастся реализовать в течение 1998 года, практическое осуществление насущных преобразований неизбежно будет вынесено за пределы текущего столетия. Между тем задержка с проведением необходимых социальных реформ приведет к дальнейшему углублению финансового и институционального кризиса российской социальной сферы и может иметь далеко идущие дестабилизирующие последствия для экономики в целом.

Глава2. Итоги социальных проблем президента Ельцина (статистический анализ)

2.1 Инфляция

После инфляционного шока 1992 г. рост потребительских цен продолжался, но уже по затухающей траектории. В 1995 г. среднегодовая инфляция наконец опустилась до однозначной величины (в среднем 7,2% в месяц), а спустя еще два года, достигла своего минимального значения (0,9% в месяц). Правда, разразившийся в августе 1998 г. финансовый кризис отчасти перечеркнул эти достижения - индекс потребительских цен вновь взлетел вверх (в среднем на 5,2% в месяц), но в дальнейшем инфляцию опять удалось взять под контроль. В итоге за 1999 г. уровень потребительских цен увеличился на 36,5%, что в усредненном варианте означает их ежемесячный рост всего на 2,6%.

При этом на протяжении первых четырех лет реформы продукты питания дорожали быстрее непродовольственных товаров. В 1996 г., когда ценовые пропорции на товарном рынке более менее устоялись, тенденция поменялась (исключение составил 1998 г), а разрыв в динамике цен сократился до нескольких процентных пунктов. Так, в 1999 г. продукты питания подорожали на 35%, а промышленные товары - на 39,2%. Рынок услуг "лихорадило" значительно дольше, чем рынок товаров. Опережающий рост тарифов на услуги по сравнению со стоимостью товаров продолжался вплоть до 1998 г. К этому моменту, наконец, завершилось реформирование сферы услуг, масштабы которой сократились почти до обязательного перечня. В итоге, в 1999 г. динамика их стоимости (рост на 34%) уже не выбивалась из общей картины.

Для различных периодов реформы и на разных уровнях использовались свои методы борьбы с инфляцией. В первые четыре года государственная политика была ориентирована на возмещение (или видимость возмещения) населению потерь от инфляции. В результате темпы денежной эмиссии оказались вполне сопоставимы с ростом цен. В 1992 г. выпуск денег в обращение увеличился в 16,9 раз (ИПЦ в 26,1 раз), в 1993 г. - в 7,2 раза (в 9,4 раза), в 1994 г. - в 2,1 раза (в 3,2 раза), в 1995 г. - в 2 раза (в 2,3 раза). Затем правительственная тактика поменялась и началось интенсивное сокращение наличных денег в обращении, вплоть до их прямого изъятия. Уже в 1996 г. это привело к уменьшению доли наличных средств в совокупной денежной массе до 35,2%, а годовая эмиссия оказалась на 35% ниже, чем в 1995 г. Однако новая политика отразилась не только на динамике инфляции, но и на платежеспособности самого государства, а также прочих субъектов рынка. В результате все большая часть населения была вынуждена работать в долг. Затем субсидировать несостоятельное правительство начали пенсионеры и дети, "одалживая" ему на безвозмездной основе свои пенсии и пособия.

На местном уровне борьба с инфляцией велась в большинстве случаев по старинке - путем директивного вмешательства в процессы ценообразования. Чаще всего регулировались цены на основные продукты питания и услуги, а из непродовольственных товаров - на топливо и медикаменты. Справедливости ради следует заметить, что из года в год масштабы административного вмешательства в ценообразование вытеснялись рыночными механизмами, причем первыми отмирали наиболее косные способы, такие как талонная система распределения, замораживание цены.

Население в основном защищалось от инфляции, переводя рублевые средства в валюту. Хотя удорожание доллара, как правило, отставало от роста потребительских цен , этот вид сбережений по сей день остается наиболее предпочтительным, надежным и проверенным временем. В целом за период с 1993 по 1999 г. рублевый эквивалент доллара увеличился в 65 раз при росте цен в 233 раза.