Совершенствование организационных структур управления в системе государственных и муниципальных органов

Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений (рис. 4). Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Рисунок 4 - Линейно-штабная организационная структура управления

 

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, следствием чему бывает отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация снизу, на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций11. Именно затем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

Программно-целевой тип организационной структуры управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении (рис. 5).

Рисунок 5 - Матричная (программно-целевая) организационная структура

управления

 

Программно-целевая структура управления - это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований, юбилея г. Москвы.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива).

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств12.

Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном - у линейного (вертикальная связь) и функциональном - у руководителя программы (горизонтальная связь).

Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов.

После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в свои функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.

Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы накладывается на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлые заслуги.

Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости.

В заключение сформулируем принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления.

1. Оптимальное  соотношений целей, что предполагает  приоритет базовых, общественно-значимых  целей перед целями-заданиями  госоргану и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение и регулирование интересов, ценностных ориентации, мотиваций труда персонала госорганов, отдельных его формальных и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций.

2. Подчиненность  функций госорганов, его подразделений  целям государственного управления. Этот принцип обязывает исключить:

-«пустые» функции, связанные с исчезающими организационными формами управления;

- несвойственные функции как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или даже организационными системами;

- вольную интерпретацию функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю».

3. Обусловленность  структуры организации ее функциям  с целью предупреждения структурной избыточности или структурной недостаточности. Этот принцип предусматривает определенную автономизацию отдельных функций, тенденцию к их самодостаточности. Вновь возникшая функция, обусловленная новыми потребностями, может быть выполнена и путем создания нового структурного подразделения или самостоятельного органа, а также путем более полной и интенсивной деятельности ранее существующих структур.

4. Наличие у  каждого структурного подразделения  своего специфического целевого  предназначения и соответствующей  этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение.

5. Минимально  возможное число иерархических  уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением.

6. В организационной  структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель - имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости.

 

 

 

2 Современное состояние организационной структуры

государственного управления в  Российской Федерации

2.1 Построение организационной структуры государственного

управления

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов. Они в разных государствах имеют свою специфику, без учета которой трудно понять, почему существует такое большое многообразие организационных структур государственного управления.

Среди внешних условий и факторов, находящихся как бы вне государственного управления, особое значение принадлежит комплексу ранее названных объективных условий, в пределах и на основе которых функционирует данное государство. Как показывает опыт, попытки не замечать этих условий и «внедрять» откуда-либо взятую модель организационной структуры государственного управления, даже вроде бы удачную (в соответствующих условиях), мало что дают13. Любое копирование без адаптации к собственным объективным условиям не обеспечивает должной эффективности организационной структуры государственного управления.

Сильное, во многом определяющее, влияние на организационную структуру государственного управления оказывают состояние и размещение управляемых объектов. Субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи общественной системы. Достаточно выделения актуальных управляемых объектов и обеспечения воздействия на их управляющие параметры. Но если это сделано и государство берет на себя функции управления теми или иными общественными процессами, то оно в организационной структуре своего управления обязано предусматривать необходимые взаимосвязи с данными процессами и прохождение по ним требуемой силы управляющих воздействий. Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного управления различают «блоки» органов управления14:

 а) экономическими процессами;

б) социально-культурными процессами;

в) административно-политическими процессами.

В этом аспекте все зависит от структуры управленческих потребностей управляемых объектов.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная политика и возникающие на их основе цели и функции государственного управления. Разумеется, что в организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточено столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства - политической, социальной, экономической и международной. В серьезном организационном обеспечении нуждается также каждое из основных направлений государственной политики. И, конечно, на определенные организационные возможности должны опираться цели и функции государственного управления. В противном случае многое из того, что не просто провозглашено, а закреплено в политических документах и законах, остается благим пожеланием, лозунгом на потребу дня.