Совершенствование организационных структур управления в системе государственных и муниципальных органов

 

Разумеется, табличная форма представления структуры государственного управления не может отобразить всего многообразия и полноты в составе органов власти, хотя повышает наглядность и вносит упорядоченность во взаимоотношения центральных государственных институтов. В структуре органов государственного управления России имеются институты, которые не могут быть рассмотрены через призму разделения властей. К примеру, ни Центральная избирательная комиссия, ни Счетная палата, ни Центральный банк по своим законодательным полномочиям не должны контролироваться ни одной из ветвей власти, подчиняя свое поведение нормам специальных нормативных актов.

Организационная структура управления Российской Федерации представлена в Приложении А.

Система государственного управления в России имеет некоторые особенности, существенно отличающие ее от других государств. По форме правления Россия является президентской республикой. Президент РФ является главой государства, выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

К основным функциям Президента РФ ст. 83 Конституции РФ относит следующие19:

- назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

- право председательства на заседаниях Правительства РФ;

- принятие решения об отставке Правительства РФ;

- представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности;

- назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя, федеральных министров;

- представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ;

- внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение судей других федеральных судов;

- формирование и руководство Советом Безопасности РФ;

- утверждение военной доктрины РФ;

- формирование Администрации Президента РФ;

- назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ;

- назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;

- назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее некоторые особенности в конституционном статусе президента страны все же существуют20. Во-первых, в отличие от своего американского коллеги, Президент России не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя роль координатора в их отношениях. Во-вторых, в отличие от своего французского коллеги, Президент России куда меньше зависим от соотношения политических сил в парламенте, а также наделен более значительным влиянием на процедуру избрания Председателя Правительства. В-третьих, в отличие от целого ряда своих европейских коллег, Президент России не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, опираясь прежде всего на свой аппарат, подбираемый преимущественно на профессиональной основе. Особая роль в разработке президентской политики отводится Администрации Президента, отвечающей за подготовку и реализацию практически всех президентских решений.

Структура и функции Администрации главы Российского государства регулируются специальным положением об Администрации Президента РФ. В состав Администрации входят руководитель, его заместители, помощник, пресс-секретарь, советники, руководитель протокола, полномочные представители Президента в федеральных округах, полномочные представители в Совете Федерации и Государственной Думе, Конституционном Суде и пр. Ее усилия сосредоточены главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными партнерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизводителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом.

Самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ и пр. Наряду с управлениями в состав президентской Администрации входят департаменты. С мая 2000 г. значительно возросла роль представителей Президента РФ в регионах, после того как были созданы семь федеральных округов, возглавляемых непосредственными представителями главы государства в регионах. К началу 2011 г. число федеральных округов в России возросло до девяти. В связи с этим значительно усложнилась схема взаимодействия между представителями Президента и региональной элитой, в определенной мере почувствовавшей некоторое снижение своего влияния в регионе.

Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на федеральном уровне, является Совет Безопасности, возглавляемый секретарем Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета Безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр.

Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием, состоящим из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. Совет Федерации включает в себя по два представителя от субъекта Федерации, делегируемые от исполнительной и законодательной власти21. До 2001 г. в Совет Федерации входили президенты республик (губернаторы) и председатели законодательных собраний регионов. В настоящее время в этот орган власти входят представители территорий, осуществляющие свою деятельность на постоянной основе. Представитель от законодательного органа власти субъекта Федерации избирается законодательным органом власти субъекта Федерации на весь период полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий. С недавних пор законодательством предусмотрено обязательное избрание представителя в Совете Федерации в представительный орган государственной или муниципальной власти в регионе. Изменения вызваны необходимостью активизации деятельности представителей регионов в верхней палате парламента и усилением ответственности российских сенаторов перед избирателями.

К ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Государственная Дума формируется в ходе специальных выборов на основе пропорциональной избирательной системы.

К ведению Государственной Думы относятся:

- выдача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Законодательные органы власти в субъектах Федерации представляют, как правило, однопалатный парламент, осуществляющий законотворческую деятельность в соответствии со своими полномочиями, определенными законом. Значительную часть своих полномочий представительные органы власти субъектов Федерации осуществляют в режиме совместного ведения с государством. В то же время, как гласит ст. 73 Конституции РФ, «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Это положение Конституции по сути делегирует субъектам Федерации значительные полномочия в сфере законотворчества при условии, что издаваемые субъектами РФ правовые акты не будут противоречить федеральному законодательству.

Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура Правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров22. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Если кандидатура Председателя Правительства, представленная Президентом, трижды будет отклонена нижней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы. В сферу полномочий Правительства РФ входит разработка и представление Государственной Думе бюджета страны; проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики; управление федеральной собственностью; принятие мер по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и пр.

В состав Правительства РФ до 2004 г. входили федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры. В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. систему федеральных органов исполнительной власти» составляют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Главными функциями федерального министерства являются выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование отдельных, установленных актами Президента РФ сфер деятельности. Федеральным службам переданы полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства специализируются на осуществлении государственных услуг по управлению госимуществом и правоприменительных функций, за исключением функций по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также их полномочия устанавливаются в специальных положениях об указанных органах исполнительной власти. В настоящее время в соответствии с Указом Президента от 21 мая 2012 г. № 636 все органы исполнительной власти можно разделить на три группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Руководители федеральных служб и агентств за исключением тех, кто напрямую подчиняется Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от нее Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб и агентств. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии23.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, т.е. посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Тем не менее носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдумы и свободные выборы.

 

 

 

 

3 Совершенствование организационных структур управления 

в системе государственных и муниципальных органов

Анализ сложившихся в системе государственных и муниципальных органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним.

- Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

Организационная структура управления должна способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, т. е. минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

Прежде всего необходимо, чтобы оргструктура развивалась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности.

- Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений.

- Определенность. Оргструктура должна помогать каждому сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

- Управляемость. Оргструктура должна облегчать процесс принятия решения. В плохой оргструктуре решения принимаются «сверху-вниз» в хорошей - «снизу-вверх».

- Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров.

- Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в последнее время и характерно для открытых социальных систем.