Совершенствование организационных структур управления в системе государственных и муниципальных органов

Однако в России никак не могут прийти к тому пониманию, что цели и функции управления являются первичными, образующими, формирующими по отношению к организационным элементам государственного управления, что последнее создается для реализации первых. Все пока делается наоборот: сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. А поскольку придумать часто не удается, то ограничиваются описанием в их статусах полномочий и форм деятельности. В результате оказывается, что структур много, а спросить не с кого.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это - человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности. Слабая подготовка и малая компетентность управленческих кадров обычно ведут из-за необходимости компенсации данных явлений к разбуханию и усложнению организационной структуры государственного управления. Это - информационное обеспечение государственного управления, связанное, с одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, а с другой с концентрацией и направлением управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то государственное управление функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами. Это - демократизм, государственного управления, позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством (его аппаратом) свои проблемы и запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий. Наконец, это - стиль государственного управления, в котором воплощается способность управленческих кадров осваивать современные научные методы и технические средства управления и использовать их в целях более рационального и эффективного управления общественными процессами15.

Для выбора модели построения организационной структуры государственного управления и отвечающих ей организационных оснований важное значение имеет понимание организации как свойства определенного общественного явления и одновременно как источника («генератора») его возможностей. Обобщая многочисленные исследования, когда-то было констатировано, что организация - это комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят, «во-первых, цель, задачу (или задачи): во вторых, разработку системы мероприятий для реализации цели и разделения задачи на отдельные виды работ, которые могут быть поручены определенным членам внутри организации; в-третьих, интеграцию отдельных работ в соответствующих подразделениях, которые могли бы их координировать различными средствами, включая сюда и формальную иерархическую структуру; в-четвертых, мотивацию, взаимодействие, поведение, взгляды членов организации, которые отчасти определяются мероприятиями, направленными на реализацию ее целей, а отчасти же носят личный, случайный характер; в-пятых, такие процессы, как принятие решений, коммуникации, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения выполнения целей организации; в-шестых, единую организационную систему, которая понимается не как особый дополнительный признак, а как внутренняя согласованность, которая должна быть достигнута между всеми вышеуказанными элементами организации».

Значит, когда делается выбор модели построения и идет процесс построения или модернизации организационной структуры государственного управления, то при этом учитывается много условий и факторов, а также элементов, включаемых в организацию, и вместе с тем преследуется много сугубо управленческих целей. От избранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления.

Признание государственного органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих (предопределяющих) его внутреннюю организацию.

В научной литературе отмечается, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать16:

- полноту ответственности  каждого управленческого органа  за достижение поставленной перед  ним цели (подцели) либо функции  управления;

- сбалансированность целей  всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;

- комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций 
управления, относящихся к реализации каждой поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали взаимодействия;

- наиболее рациональные  разделение и кооперацию усилий  между звеньями и уровнями  государственного аппарата с  точки зрения выполняемых функций  управления, минимизацию их дублирования, а также обоснованное взаимодействие линейно-функционального и программно-целевого типов структур;

- концентрацию прав (полномочий) и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;

- полное соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и прав (полномочий) принятия решений по каждой управленческой задаче.

При создании (преобразовании) государственного органа необходимо, далее, видеть его положение в организационной структуре государственного управления и, следовательно, руководствоваться существующими классификациями государственных органов, особенно тех, которые реализуют функции исполнительной власти. Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет, ибо в каждой стране и в каждый исторический момент она своеобразна и призвана отвечать запросам дня. Но существуют критерии, на основе которых она может проводиться:

- территориальный масштаб  компетенции, исходя из которого  органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного само управления;

- соподчиненностъ органов  между собой, вследствие чего  среди них различают вышестоящие и нижестоящие;

- порядок образования  органов, по которому они подразделяются  на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

- характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

- порядок разрешения  вопросов компетенции, служащий  основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служит известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления17. Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время представляют собой отправные ориентиры для организационного построения конкретного государственного органа. Тем самым в государстве организационный процесс приобретает определенную Упорядоченность и экономичность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистему органов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего, определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами:

- в состав подсистемы  входят государственные органы, компетенция которых сформулирована по какому-либо одному ведущему 
признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория);

- между органами, входящими  в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

- каждая подсистема государственных  органов внутренне организована (имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром - высшим органом в данной подсистеме;

- органы и взаимосвязи  определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого;

- подсистема государственных  органов (и входящие в ее состав  компоненты) имеют особые, только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта Федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. В качестве существенных выделяются следующие взаимосвязи:

- построения, через которые  происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, а также внутренней организации и состава;

- функциональные, отражающие  каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность и динамичность организационной структуры и ее составных частей;

- типа «обратная связь», позволяющие постоянно контролировать активность и целесообразность движения и структуры различных звеньев и отдельных органов, проверять их соответствие объективным запросам;

- информационные, создающие  условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми объектами.

2.2 Анализ современного состояния организационной структуры

государственного управления в Российской Федерации

Управление Российской Федерацией основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в России, а следовательно, на федеральных принципах.

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основе системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положены два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распределяющие органы публичной власти по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной власти по структурным единицам действующей системы управления (табл. 1)18.

Таблица 1 - Структура государственного управления в РФ