Социальная политика государства в области опеки попечительства

После революции 1917 г. форма устройства детей приняла общегосударственный  характер в силу того, что в результате Гражданской войны множество детей оказались без попечения родителей, появилась категория беспризорников, зачастую пополнявших ряды криминальных структур. Предметом особого внимания Советского государства стало обеспечение общественного воспитания осиротевшего ребенка в духе новой идеологии. В принятом в 1927 г. Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР указывалось, что опекун назначался независимо от его желания, но ему в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. впервые в советское время установил, что назначение опекуна или попечителя могло состояться только с его согласия. Особое внимание в этот период времени стало уделяться детям, находящимся на воспитании или попечении государственных органов, т.е. приоритет отдается отнюдь не семейной форме воспитания. В 1994 — 1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством. [24].

В течение более десяти лет, начиная со времени зарождения российского демократического государства, ознаменованного принятием 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, наша страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство. Данная характеристика основывается на содержании ст. 2 Конституции, которая говорит о том, что человек, его права и свободы являются в России высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — прямая обязанность государства. Вместе с тем Конституция предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения вышесказанного: например, п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. [1].

Следовательно, государство путем принятия Конституции страны закрепило за собой обязанность по осуществлению всесторонней защиты тех категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные». До 2008 года суть таких понятий, как «социальная защита» и «социально незащищенный», законодательством не была раскрыта, однако грамматическое толкование позволяло определить, что общий смысл их состоял в обозначении всего, что связано с защитой человека как участника общественных отношений, в данном случае общественных отношений в рамках государства. В свою очередь, защиту, исходя из сущности общественных отношений, рассматривали в различных проявлениях: как правовую, как материальную (т. е. связанную с повышением уровня доходов отдельных категорий граждан), медицинскую и т. д., т. е. соответственно общим направлениям данных отношений.

Надо сказать, что государство, пусть не всегда в полной мере и последовательно, все же обеспечивало социальную защиту граждан даже в самые тяжелые постперестроечные годы и продолжает делать это до сих пор. Ранее, до 2005 г., в каждом муниципальном образовании России существовали местные органы социальной защиты населения, которые на местах решали все основные вопросы социального обеспечения, частично получая на эти цели субвенции из региональных и федерального бюджетов, частично — за счет средств бюджетов муниципальных образований. [19, 69].

В 2005 г. в связи с проведением в стране реформы местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ), во многих регионах страны муниципальные органы социальной защиты населения постепенно реорганизовывались в структурные подразделения региональных администраций. Произошло это потому, что ФЗ № 131-ФЗ не предусматривает социальную защиту в качестве вопросов местного значения сельского (городского) поселения или муниципального района (городского округа), составляющих новую структуру реформируемых органов местного самоуправления.[3]. Поэтому теперь весь объем полномочий, связанных с осуществлением социальной защиты населения, передан, как это и продекларировано в Конституции, государству, в лице органов государственной власти субъектов РФ. Законодательство о социальной защите на сегодняшний день не имеет завершенной структуры и требует определенного пересмотра и доработок. [19, 70].

До 1 сентября 2008 года правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних составлял ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе, Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей",  Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»,  Федеральный  закон  от  6 октября  2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [11].

Опека и по сей день устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет. Опекунская семья предполагает родственные связи (прямые или косвенные) ребенка с опекуном. Под опеку обычно отдаются дети, имеющие прямых родственников со стороны одного из родителей. Опеку принимают бабушки, дедушки, реже – дяди и тети детей. Определяют опекуна органы опеки и попечительства. В задачу опекуна входит воспитание и развитие ребенка, защита его прав. Опекун осуществляет, контроль за сохранение и использование имеющегося у несовершеннолетнего ребенка движимого или недвижимого имущества, но сам не имеет права распоряжаться этим имуществом. Под попечение, по сравнению с опекой, может попадать значительно более широкая категория детей. На подопечных детей распространяются льготы,  нормы и преимущества, установленные для воспитанников детских домов. [21].

01.09.2008 года вступили в силу Федеральные законы от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и от 24.04.2008 N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". В связи со вступлением в законную силу названных законов с 1 сентября 2008 года существенно изменяются основы осуществления опеки и попечительства.  
Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.  
      Федеральным законом установлены: задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству; основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству; задачи, полномочия и обязанности органов опеки и попечительства; правовой статус опекунов и попечителей, включая порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями; возможности безвозмездного и возмездного исполнения обязанностей по опеке и попечительству; основания прекращения опеки и попечительства и последствия этого. 
     Раскрыто понятие предварительных опеки и попечительства, а также порядок заключения договора об осуществлении опеки или попечительства (в том числе договора о приемной семье и договора о патронатной семье).  
      Федеральный закон предусматривает, что права и обязанности опекунов и попечителей определяются гражданским законодательством, а права и обязанности опекунов и попечителей относительно обучения и воспитания несовершеннолетних подопечных определяются семейным законодательством. Урегулирован статус подопечных - установлены имущественные права подопечных, порядок охраны имущества подопечных и особенности распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному. Предусмотрены случаи получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающие осуществление имущественных прав подопечного. [18].

Законом установлено, что за деятельностью опекунов и попечителей осуществляется надзор органами опеки и попечительства. При этом опекун или попечитель ежегодно не позднее 1 февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов. [4].

Таким образом, на каждом этапе исторического развития России опека и попечительство имели свои особенности, продиктованные потребностями общества. Прежняя система правового регулирования в области опеки и попечительства революционным образом изменена. Речь идет о коренной реформе рассматриваемой сферы.

Глава 2. Реализация законодательства в области опеки и попечительства в России

2.1. Организация  опеки и попечительства на уровне субъекта РФ

С 1 января 2008 года произошло  реформирование системы органов  опеки и попечительства. Если ранее функции указанных органов были возложены на органы местного самоуправления, то в настоящее время эти функции государственного значения выполняют органы субъектов Российской Федерации, что должно привести к повышению роли и значения органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных. Таким образом, на сегодняшний день органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. [18]. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса РФ). В соответствии с Федеральным законом от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» установлена зависимость применения законов субъектов Федерации от положений указанного Федерального закона, которая определяется спектром решаемых вопросов.

а) Структура  органов опеки и попечительства субъекта РФ

Законом предусматривается наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определяемого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Для осуществления эффективной  работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований.

В соответствии с Законом на  государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации  возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок  организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства. 

Предлагаемая схема  организации работы по опеке и  попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной  власти субъекта Российской Федерации  в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению  указанной деятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятельностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта Российской Федерации.

б) Кадровое обеспечение органов опеки и попечительства субъекта РФ

Значительный объем работы по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, с учетом возрастающих требований к указанной деятельности на современном этапе, обусловливает необходимость соответствующего кадрового обеспечения органов опеки и попечительства.

В штатном расписании органов опеки и попечительства субъекта РФ, прежде всего, территориальных органов опеки и попечительства, непосредственно решающих задачи обеспечения прав несовершеннолетних,  необходимо предусматривать наличие специалистов с высшим профессиональным (базовым юридическим, педагогическим, психологическим) образованием в количестве, необходимом для выполнения соответствующим органом опеки и попечительства своих полномочий.

Для эффективного кадрового  обеспечения деятельности по опеке  и попечительству в отношении  несовершеннолетних необходимо также  обеспечить на постоянной основе подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов органов опеки и попечительства и подведомственных им учреждений.