Социальная политика государства в области опеки попечительства

Установление норматива численности  работников органов опеки и попечительства относится к компетенции органов  государственной власти субъекта Российской Федерации. Как показывает практика, в настоящее время приемлемым нормативом численности работников территориального органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих работу по защите прав и интересов детей (специалистов по охране прав детей), позволяющим качественно организовать работу по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории муниципального образования,  является 1 штатная единица специалиста по охране прав детей не более чем на 2 тысячи детского населения в городе и не более чем на 1,5 тысячи детского населения в сельской местности.

Кроме того, в штатном  расписании территориального органа опеки  и попечительства может предусматриваться  дополнительная численность специалистов  по охране прав детей из расчета не менее 1 специалиста на 100 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Общая численность специалистов по охране прав детей территориального органа опеки и попечительства должна составлять  не менее 3 штатных единиц.

Рекомендуемый норматив численности работников подразделения  государственного органа опеки и  попечительства субъекта Российской Федерации, выполняющего функции регионального  оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляет не менее 6 работников на 2 тысячи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на региональном учете. [11].

в) Основные полномочия органов опеки и попечительства субъектов РФ

В ст. 8 48-ФЗ закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:

1. учетные — выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), учет лиц, желающих стать опекунами (попечителями);
2. контрольно-надзорные — надзор над деятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов (попечителей);
3. разрешительные — выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;

4)защитно-представительские — обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой (попечительством), в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных;

5) партнерские — подготовка в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами пли попечителями, либо принять детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей. [20, 47].

Контроль за деятельностью органов  опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации органы и должностные лица (статья 27 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ). [4].

Безусловно, закон «Об опеке  и попечительстве» и постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» и от 19 мая 2009 г. № 432 «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» [7, 8] содержат значительное количество новаций, их применение на практике вызывает множество вопросов. В регионах ведется активная работа по приведению законодательства субъектов в соответствие с новыми федеральными актами.

Например, организация патронатного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Ни для кого не секрет, что в субъектах Российской Федерации эта форма устройства детей активно развивалась. В настоящее время патронатное воспитание в соответствии с Семейным кодексом РФ и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» рассматривается как одна из форм опеки (попечительства), осуществляемая на основании договора. К гражданину, желающему стать патронатным воспитателем, предъявляются общие требования, установленные законодательством для опекунов, попечителей, приемных родителей, а к организациям, желающим предоставлять услуги по созданию и профессиональному сопровождению патронатных семей, – общие нормы, регулирующие порядок передачи организациям (в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,) отдельных полномочий органов опеки и попечительства. В результате такого подхода к пониманию патронатного воспитания организации, которые ранее предоставляли гражданам, желающим стать патронатными воспитателями, детям, оставшимся без попечения родителей, и патронатным семьям услуги по подготовке и сопровождению, теперь не имеют возможности обязать граждан, желающих стать патронатными воспитателями, проходить предварительную подготовку, психолого-педагогические тренинги. Отсутствует правовая основа для наблюдения за создаваемой патронатной семьей, для предоставления такой семье услуг по психолого-педагогическому и медико-социальному сопровождению.

Более того, несмотря на особую норму Федерального закона «Об  опеке и попечительстве», согласно которой договоры о передаче ребенка  на воспитание в приемную семью, а  также договоры о патронатной семье, заключенные до 1 сентября 2008 года, сохраняют свою силу, во многих регионах органы опеки и попечительства требуют от патронатных воспитателей открывать счета на имя своих несовершеннолетних воспитанников (для перечисления денежных средств, выплачиваемых на содержание ребенка в семье) и предоставлять отчеты по форме и в сроки, вновь установленные в законе  «Об опеке и попечительстве».

В результате все субъекты Российской Федерации, ранее развивавшие  систему патронатного воспитания, с  принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» попали в сложную ситуацию, и значительная их часть вынуждена отказаться от патроната в пользу популяризации института приемной семьи, а наработанный опыт взаимодействия организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с патронатной семьей постепенно теряется.

Следовательно, для развития и сохранения института патронатного воспитания необходимо именно на федеральном уровне закрепить основные принципы и положения, регулирующие вопросы создания и деятельности патронатных семей, в том числе устанавливающие принципиальные отличия системы патронатного воспитания от иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. [18].

Таким образом, на уровне субъектов Российской Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение (решение) в федеральном законодательстве. При этом особенности опеки и попечительства несовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Российской Федерации в части вопросов, отнесенных к их ведению. [4]. И, что особо важно, показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. [18].

2.2. Организация опеки и попечительства на уровне местного самоуправления

В соответствии со статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

Взаимодействие органов  опеки и попечительства с органами местного самоуправления в указанной сфере может осуществляться на основании заключаемого между ними соглашения о сотрудничестве. [11].

В большинстве регионов на основании общих положений  федерального законодательства субъектами Российской Федерации были приняты  законы, в соответствии с которыми полномочием по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству наделены органы местного самоуправления.

На сегодняшний день более 68 субъектов Российской Федерации, приняли соответствующие законы о наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием субъекта Российской Федерации по организации и осуществлению деятельности органов опеки и попечительства. Из доклада. [18].

Органы опеки и попечительства руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Федеральным законом от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», Федеральным законом от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве», Уставом МО и другими нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу деятельности органов опеки и попечительства. [21].

Основными задачами органов опеки и попечительства муниципалитета являются:

1. обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и, несовершеннолетних, нуждающихся в государственной защите;
2. защита имущественных и личных неимущественных прав и охраняемых законом интересов;
3. защита личных и имущественных прав и интересов совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными, и дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять свои права и выполнять обязанности.

Отдельные государственные  полномочия, осуществляемые органом опеки и попечительства муниципалитета:

• защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в т.ч. при отказе родителей взять своих детей из воспитательных или лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения или других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения;
• выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа;
• первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, и передача сведений о них региональному оператору банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;
• избрание формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечение устройства указанных лиц и осуществление последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования;
• обеспечение временного устройства детей, нуждающихся в государственной защите;
• подбор лиц, желающих принять ребенка (детей) под опеку или попечительство, в приемную семью, на патронатное воспитание и способных выполнять обязанности опекуна, попечителя, приемного родителя или патронатного воспитателя;
• назначение опекуна, попечителя, освобождение или отстранение опекуна, попечителя от выполнения возложенных на него обязанностей в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
• назначение денежных средств на содержание подопечных в порядке и размере, установленных правовыми актами МО;
• осуществление контроля за деятельностью опекунов, попечителей, приемных родителей, патронатных воспитателей, в т.ч. по распоряжению имуществом подопечных, оказание им необходимой помощи в организации воспитания, обучения, медицинского обслуживания, отдыха и занятости детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществление контроля за деятельностью управляющих имуществом подопечных;
• оказание содействия лицам из числа детей, оставшихся без попечения родителей, в защите их прав и интересов и др. [21].

Следует отметить, что  в ряде регионов, передавших полномочие по опеке и попечительству органам местного самоуправления, возникли трудности, связанные с толкованием судами и органами прокуратуры  норм Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

Согласно первоначальной редакции статьи 6 закона «Об опеке  и попечительстве» было установлено, что органами опеки и попечительства являлись исключительно исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Основываясь на такой формулировке, судебные органы Новосибирской области, например, сочли незаконной передачу полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления.

Данное судебное решение, в свою очередь, послужило основанием к тому, что прокуроры других субъектов Российской Федерации (Ульяновская область,  Республика Татарстан, Забайкальский край) выступили с требованиями отменить региональные законы, наделяющие органы местного самоуправления полномочием по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству, в том числе в отношении несовершеннолетних граждан. Результатом начавшегося процесса могла стать практически полная остановка работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в значительном количестве субъектов Российской Федерации.

Для быстрейшего разрешения вопроса в поддержку позиции  губернатора Новосибирской области  было направлено обращение Министра образования и науки Российской Федерации в Верховный суд Российской Федерации. Только благодаря совместным действиям различных органов власти (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Правительства Российской Федерации) в кратчайшие сроки была принята поправка в 6 статью закона «Об опеке и попечительстве».

Обратим внимание на то, что Законом «Об опеке и попечительстве» передаче подлежит полномочие по опеке и попечительству в целом, без определения возможности выделения отдельных частей и разделения их между соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.[18].

Таким образом, именно органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, и избирают форму их устройства, в том числе и опекунство. Эти же органы отвечают за то, чтобы в опекунской семье не ущемлялись интересы ребенка. Сотрудник органов опеки и попечительства обязан бывать в опекунской семье раз в полгода и по итогам посещения составлять отчет и давать рекомендации опекунам (попечителям).