Развитие внутреннего туризма в России

Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, который образует стержень правовой системы туристской отрасли - Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туризме). Названный Закон определяет принципы государственной политики, регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Как и любой  нормативный акт, Закон о туризме  имеет свой понятийный аппарат, в  содержание которого входят основные понятия и термины, позволяющие адекватно толковать данную область. Но дело в том, что ряд дефиниций, применяемых в сфере туризма, в юридической литературе не имеет целостного подхода.

Закон о туризме дает легальное определение понятию "туризм" и определяет его как временный выезд или путешествие граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране или за рубежом.

Таким образом, можно выделить следующие признаки, характеризующие  понятие "туризм":¹⁸

- наличие особого субъекта, совершающего выезд или путешествие;

- временный выезд или  путешествие с места постоянного  жительства;

- соответствующие цели  выезда или путешествия в зависимости  от вида туризма;

- наличие свободного времени;

- запрет на осуществление любой деятельности, связанной с получением доходов во время выездов или путешествий.

Необходимо отметить, что  такое понятие неоднозначно толкуется  исследователями-теоретиками, практиками и самими представителями туристских организаций. Для того чтобы прийти к единому мнению в правопонимании данного термина, нужно учитывать и его экономическую сторону, которая делает свой акцент на получение доходов и осуществление деятельности, так как туризм все-таки характеризуется сложностью как социально-экономического, так и правового аспекта. В связи с этим термин "туризм" должен быть расширен спецификой данного понятия как вида отдыха для туриста-потребителя, как вида предоставления соответствующих услуг и как вида осуществляемой деятельности.

Понятие туристской деятельности по-разному раскрывается в юридической литературе и может подразумевать либо деятельность государства по содействию в реализации основных конституционных прав граждан на отдых, либо деятельность туристских организаций по предоставлению своих услуг, либо непосредственно деятельность по определению своего досуга самими туристами.

Закон о туризме определяет туристскую деятельность как туроператорскую  и турагентскую деятельность, а также  иную деятельность по организации путешествий.

Туроператорская деятельность определена как деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, которая осуществляется туроператором. А турагентская деятельность, направленная на продвижение и реализацию туристского продукта, осуществляется турагентом.

Вообще, понятие "деятельность" подразумевает  общественную практику людей, которая  зависит в первую очередь от их образа жизни и многообразия действий. Таким образом, можно допустить, что туристская деятельность предполагает осуществление профессиональной практики, направленной на оказание туристских услуг или организацию каких-либо выездов или путешествий. Туристскую деятельность регулирует гражданское законодательство как вид предпринимательской деятельности. Во-первых, она является самостоятельной; во-вторых, осуществляется на свой риск; в-третьих, направлена на получение прибыли; в-четвертых, подразумевает оказание услуг и, в-пятых, осуществляется специальным субъектом. И все эти признаки подпадают под действие ст. 2 Гражданского кодекса РФ, предъявляющей требования к предпринимательской деятельности.

Закон о туризме регулирует правовое положение основных субъектов туристской деятельности.

Во-первых, определяет он как лиц, совершающих поездки  в нашей стране или за рубежом  в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от определенных источников. Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает некоторые условия, в числе которых можно отметить срок пребывания туриста в стране временного пребывания не более шести месяцев, при этом цель поездки не сопровождается занятием какой-либо оплачиваемой деятельностью. Кроме туристов Закон упоминает экскурсантов - лиц, посещающих страну или место временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в стране или месте временного пребывания и использующих услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика. Законодатель ввел новую дефиницию для разграничения двух на первый взгляд одинаковых субъектов - туриста и экскурсанта.

Во-вторых, Закон регулирует функционирование туристской индустрии, представленной совокупностью гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, общественного питания, средств развлечения, познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также операторов туристских информационных систем и организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. В данном случае речь идет о такой категории исполнителей услуг, на плечи которых ложится практически весь объем работы по обеспечению качества туристской услуги (питание, экскурсии, перевозка, гостиница и пр.).

В-третьих, Закон регулирует деятельность туроператоров и турагентов. Главное отличие турагентов от туроператоров в том, что первые не формируют туристские продукты, а занимаются лишь их продвижением и реализацией.

В-четвертых, закон  регулирует практику экскурсоводов (гидов), являющихся профессионально подготовленными лицами. Они осуществляют деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране или месте временного пребывания. Гиды-переводчики, являющиеся профессионально подготовленными лицами, свободно владеют иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа. Инструкторы-проводники являются профессионально подготовленными лицами, сопровождающими туристов и обеспечивающими их безопасность при прохождении туристских маршрутов.

Основу всего  туризма и туристской деятельности составляют природные, исторические, социально-культурные объекты, которые включают объекты  туристского показа, а также объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию физических сил. Данные объекты законодатель объединяет в общее название "туристские ресурсы", определяя их как национальное достояние, которое подлежит рациональному использованию, охране и защите со стороны государства с помощью установления ответственности (административной, гражданско-правовой и уголовной), предусмотренной действующим законодательством за нанесение ущерба.

В настоящее  время можно выделить следующие  тенденции состояния правового регулирования сферы туризма:¹⁹

- повышение  гарантий и защиты, основных прав  и интересов субъектов туристского  рынка со стороны государства;

- создание современного  и всеобъемлющего законодательства  в соответствии с международными нормами;

- устранение  правовых коллизий между нормами  международного и национального  законодательства;

- обеспечение  надлежащего качества предоставляемых  услуг и безопасности туризма;

- усиление юридической  ответственности за нарушение  обязательств;

- развитие и реализация регионального правотворчества в названной сфере.

Современное российское законодательство в области туризма  еще далеко от совершенства и требует  серьезного правового анализа.

Туризм в  силу вовлеченности в него огромного  количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.²⁰

Формирование рыночной экономики  в России усилило интерес к  формам и методам туристского  обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.

Туризм высокодоходная отрасль  экономики - но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство проводит в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение устойчивого развития туризма, успех в туризме налицо, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания).

Таким образом, государственное регулирование туризма - важное звено в экономике страны, поэтому центральное место в Законе о туризме занимает глава "Государственное регулирование туристской деятельности".

Практически все  национальные законы государств признают туризм отраслью экономики, придавая этой отрасли различные приоритеты. Закон РФ о туризме признает его одной из приоритетных отраслей экономики. Но некоторые государства относят туризм к сфере не только экономики, но и культуры. Например, Закон Грузии признает туризм и курорты единой и приоритетной отраслью национальной культуры и экономики. Закон Украины провозглашает туризм одним из приоритетных направлений развития экономики и культуры*(27). Культура и курортная деятельность тяготеют к туризму, который обеспечивает потребителя ресурсов и наследия. Что касается туристского законодательства России, то в связи с неопределенностью принадлежности отрасли к ведомству смежные отрасли не нашли отражения в Законе. Первоначально туризм относился к Министерству культуры, далее к Госкомспорту далее к Минэкономики, далее вновь к Госкомспорту, и лишь в конце 2004 г. туризм был выделен в самостоятельную отрасль с прямым подчинением Федерального агентства по туризму Правительству РФ.²¹

Переходя к  отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые. В российском Законе упоминаются лишь отраслевые принципы, в то время как отсутствие общеправовых принципов, таких как: приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан; единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма; разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования; справедливость; законность; добросовестность участников отношений в сфере туризма и туристской деятельности, - приводит к их нарушению и несоблюдению! Необходимость упоминания этих принципов продиктована сложившейся практикой и несовершенством туристского законодательства. Так, общеизвестный принцип законности приобретает особое значение в связи с абсолютным его игнорированием при принятии внутринационального законодательства. Ведь сущность принципа законности заключается в подчинении норме закона при осуществлении деятельности, соблюдении иерархии законов, соответствии подзаконных нормативных актов основным законам государств, принятии решений органами государственной власти, субъектами туристской деятельности только в соответствии с нормами права. А, как мы знаем, именно в туризме больше всего несоответствий во внутреннем законодательстве.

Принцип государственной поддержки туризма включает две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ. В связи с этим приоритетными направлениями туризма государством признаются внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм.

Принцип формирования представления о Российской Федерации  как стране, благоприятной для  туризма, прежде всего связан с укреплением  связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов. Международное сотрудничество развивается в двух формах: на двусторонней и на многосторонней основе. Российская Федерация заключила двусторонние соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Например, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в области статистики туризма, нормативно правового регулирования, туристских возможностей государств. Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Принцип поддержки  и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений заключается в разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций.²²

Каждое государство, учитывая интересы нации, устанавливает  приоритетные направления туристской деятельности. Практически во всех национальных законах различных государств наблюдается единообразное определение приоритетов: 1) внутренний туризм, 2) въездной туризм, 3) социальный туризм, 4) самодеятельный туризм.

В общем случае туризм - один из важнейших способов физического и духовного оздоровления нации, залог ее возрождения, возможность реализации конституционных прав граждан на отдых и досуг институтами туризма. Поэтому внутренний туризм, как правило, имеет высший приоритет и соответственно поддержку государства. Следует иметь в виду, что далеко не большая часть населения имеет возможность участия в выездном туризме по различным признакам, среди которых экономические - не первые.