Туризм в Швейцарии

- 50-е – начало 70-х гг. – демонтаж государственного вмешательства в развитие туризма. Активизация деятельности частноправовых институтов, программы "помощи ради самопомощи";

- середина 70-х гг. – по настоящее время – целенаправленная деятельность государства по формированию комплексного подхода к развитию туризма и созданию единого координационного механизма взаимодействия государственных, частно- и публично-правовых элементов системы регулирования туризма (политики в области туризма).

Какова структура современной  системы регулирования развития туризма в Швейцарии? По горизонтали существуют 3 равноправные, относительно независимые ветви (субсистемы) институтов,регулирующих туристическое производство: органы государственной власти и местного самоуправления; институты публичного права; частноправовые объединения, союзы.

Вертикальная иерархия системы  регулирования туризма имеет 3 основные ступени: федеральный, кантональный и локальный уровни. В некоторых кантонах существуют также региональные объединения по туризму.

Сосуществование региональных и кантональных институтов регулирования  туристического рынка – это особенность Швейцарии. Наряду с административным делением на кантоны, в Швейцарии существует предложенная Центральным ведомством по туризму (ЦВТ) система туристических регионов. Туристические регионы не всегда совпадают с административными границами кантонов. На 25 кантонов приходится 11 туристических регионов, из них лишь 4 совпадают с кантонами. Границы этих регионов в значительной степени свободно конституируются на основе общности интересов. Существующие региональные организации по туризму выполняют функции "шарнира" между национальным рекламным агентством по туризму, каковым является ЦВТ, и многообразием туристических предприятий.

Вертикальные связи институтов системы регулирования туризма  построены по так называемому "принципу воронки". Его сущность заключается  в следующем: весь информационный поток идет по вертикали от верхних уровней к базовому (уровню предприятия). На федеральном уровне разрабатывается национальная концепция развития туризма (или его отдельного аспекта), которая представляет собой комплексное рассмотрение проблем отрасли во взаимосвязи с конституирующими системами общественного бытия: экономикой, окружающей средой, социальной жизнью общества. Деятельность институтов туристической политики на кантональном уровне (федерации) базируется на кантональном законодательстве по туризму, которое, в свою очередь, является основой для уставов локальных и региональных федераций по туризму. Последние являются проводниками общегосударственной политики в области туризма на местах и в тоже время учитывают интересы непосредственных производителей.

"Принцип воронки", на  первый взгляд, аналогичен широко  известному в нашей стране  принципу "демократического централизма", предполагающего подчинение нижестоящих органов решениям вышестоящих и обязательность выполнения данных решений. В действительности, "принцип воронки" отличает от принципа "демократического централизма" именно характер вертикальных связей: иерархия носит не подчиненный, а логический характер. Каждый из субъектов вертикали обладает свободой оперативной экономической деятельности. Чем выше уровень, тем, соответственно, шире информационный поток, тем более общий характер приобретают частные проблемы, тем более важен концептуальный подход к решению последних.

"Принцип воронки"  также наглядно показывает, для  кого предназначен весь аналитический и информационный поток, берущий начало па верхних ярусах управления отраслью. Подобно тому, как вода стремится сверху вниз к узкому горлышку воронки, информационный поток направлен на субъектов рыночных отношений.

В целях выявления как  вертикальных связей внутри каждой иерархии, так и горизонтальных связей между ними, рассмотрим проблему разделения функций между основными элементами горизонтальных субсистем Швейцарской системы регулирования развития туризма. Система регулирования туризма имеет ярко выраженную децентрализованную структуру. Швейцарская политика в области туризма основана на принципе строгого разделения функций и координации деятельности всех ответственных структур. Вверх по иерархической лестнице растет роль соответствующих институтов как информационно-консультационных и координационных центров.

Сравним функции отдельных  институтов различных субсистем системы регулирования рынка туризма.

На национальном уровне каждый из федеральных департаментов Швейцарской  Конфедерации рассматривает в пределах своей компетенции отдельные  аспекты туристического производства. Департамент финансов, например, ведает вопросами экспертной оценки финансирования мероприятий по развитию туристического производства; Департамент по статистике отвечает за организацию регулярной статистической отчетности по туризму и расчет национального туристического баланса; Департамент народного хозяйства осуществляет финансирование и контроль над ним в области регионального планирования развития туризма, предоставления инвестиционной помощи и кредитов туристическим предприятиям, проводит мероприятия по совершенствованию профессиональной подготовки кадров для туриндустрии.

Важную роль в системе  государственного регулирования отрасли  выполняет Служба по туризму (Fremdenverkehrsdienst) при Федеральном ведомстве по промышленности, ремеслу и труду, которое, в свою очередь, относится к Департаменту народного хозяйства. Служба по туризму отвечает за разработку основ туристической политики правительства, в круг ее обязанностей входит поддержание контактов со всеми туристическими организациями страны.

Функциональная децентрализация  неизбежно обуславливает необходимость  существования органа, координирующего усилия такого множества структур. Подобным органом в Швейцарии является Совещательная комиссия по туризму, которая объединяет представителей 5 федеральных министерств, так или иначе связанных с туристическим производством, а также Центральное ведомство по туризму Швейцарии, Общество по кредитованию гостиничного хозяйства и 12 крупнейших туристических объединений и предприятий страны.

Разработка общей концепции  политики Федерального правительства  в области туризма является прерогативой Федеральной службы по туризму. В круг задач последней входят также сотрудничество и поддержка в области планирования туристического производства, рекламы туризма, участие в деятельности международных туристических организаций. Вышеуказанные задачи относятся к исполнительским функциям (Vollzug) Службы по туризму. Наряду с ними, данный государственный институт координирует деятельность федеральных ведомств, а также федеральных органов, туристических предприятий и организаций.

Интересно, на наш взгляд, то, что ключевыми словами при  перечислении функций Федеральной  службы по туризму являются "сотрудничество", "экспертная оценка", "консультации". Отсутствуют "силовые понятия" такие, как "предписывается", "обязательное исполнение" и тому подобное.

Реализация задач федеральной  политики в области регулирования  развития туризма в Швейцарии 

Федеральный военный департамент 

- Разрешение конфликтов  “туризм – военные”

- Использование военных  средств размещения в молодежном  туризме

Федеральный департамент  юстиции и полиции 

Федеральное ведомство по делам иностранных граждан

- Упрощение визовых формальностей 

- Иммиграционная политика

Федеральное ведомство планирования

- Развитие планирования  в области туризма

- Учет интересов туризма  в рамках общеэкономического  планирования

Федеральный департамент  народного хозяйства 

Федеральное ведомство промышленности, ремесла и труда

- Надзор и финансирование  предоставления кредитов гостиничному  и курортному хозяйству

- Финансирование и анализа  региональных концепций развития

- Инвестиционная помощь  туриндустрии 

- Экспертная оценка разрешений  и концессий на строительство  механических транспортных сооружений

- Развития системы профессиональной  подготовки для туриндустрии

Федеральное ведомство внешнеэкономических  связей

- Двухсторонние соглашения  в области туризма

- Координация туристического  бизнеса в международных экономических  организациях

Федеральное ведомство сельского  хозяйства

- Поддержка сельского  хозяйства.

Федеральный департамент  по транспорту и энергетике 

Федеральное ведомство по транспорту, Служба по туризму

- Сотрудничество с международными  организациями по туризму

- Надзор и финансирование  рекламы национального туризма

- Развитие планирования  и нового продукта в туриндустрии

- Экспертные оценки концепций  развития туризма

- Секретариат Совещательной  комиссии по туризму

- Лицензирование чартерного  движения.

Федеральный департамент  внутренних дел 

- Статистика по туризму

- Деятельность по охране  окружающей среды

- Экспертные оценки концессий  и разрешений на строительство  механических транспортных сооружений

- Строительство дорог,  противолавинных сооружений

Федеральное министерство иностранных  дел 

- Помощь развивающимся  странам в развитии туризма

- Представительство интересов  швейцарского туризма за рубежом

- Дипломатические услуги

Федеральный департамент  финансов 

- Экспертная оценка планов  финансирования туристических проектов

Совещательный совет по туризму  при Федеральном правительстве  координирует усилия служб всех заинтересованных федеральных ведомств, а также  организаций, представляющих производителей туруслуг. Совещательный совет окончательно формулирует федеральную концепцию развития туризма, которая является основой и рекомендацией для кантонального законодательства по туризму и для региональных программ развития. В предисловии к изданию первой (и действующей по настоящее время) "Концепции по развитию туризма в Швейцарии" есть следующие слова: "Настоящая концепция намечает цели и стратегию, которые должны сделать возможным упорядоченное развитие туризма в будущем. Документ адресован всем субъектам системы "туризм". Комиссия надеется, что разработанные ею основы являются достаточно убедительными, для того чтобы быть использованными в концепциях и оперативной хозяйственной деятельности производителей туруслуг. Комиссия учитывает, что ориентированная на долгосрочную перспективу "Концепция туризма" не всегда сможет соответствовать точке зрения субъектов туриндустрии, обусловленной насущными краткосрочными интересами. Одна из целевых установок данной концепции состоит в том, чтобы в большей чем ранее степени защищать закрепленные в Конституции федеральные интересы в общественной жизни и в области экологии".

Основы туристической политики Федерального правительства в области туризма носят рекомендательно – консультационный характер. Однако метод убеждения хорош там, где он подкрепляется методом принуждения.

Федеральные органы предлагают руководству кантонов создать на основе общегосударственной концепции региональные программы развития туризма. Федеральное правительство частично финансирует эти работы. На федеральном и кантональном уровнях создается правовая база деятельности предприятий туристического бизнеса. Приведем пример. Одной из стратегических задач федеральной "Швейцарской концепции туризма" является координация интересов развития экономики туризма с общественными интересами и улучшением экологии среды обитания человека. Кантон Кларус в собственном "Законе о туризме" конкретизирует данную цель следующим образом:

Кантон и общины поощряют умеренное развитие туризма. Они  создают для этого благоприятные  условия. При этом они учитывают: цели развития кантонов, регионов и  общин; интересы местного населения  и туристов. Они поддерживают в  первую очередь мероприятия по стимулированию развития туризма с продолжительным пребыванием.

(Умеренный туризм –  это "мягкий туризм", который  предполагает индивидуализацию и регламентацию массового потока туристов. Туризм с продолжительным пребыванием в противоположность "туризму выходного дня" оказывает менее вредное влияние на экологию туристических центров.)

Стимулируя развитие туризма, следует щадить естественные основы существования: природу, ландшафты, внешний облик туристического центра. Предпочтение следует отдавать тем предложениям, в которых предусматривается использование по возможности общественных видов транспорта; экономный и целесообразный расход энергии.

Важнейшим инструментом влияния  государства на развитие туризма  является, наряду с правовым регулированием, кредитная политика и бюджетное  финансирование. В 1977 г. федеральные расходы на развитие туризма составили 59,3 млн. франков. Основные статьи расходов: реклама туризма в Швейцарию внутри страны и за рубежом; планирование туристического производства; кредиты и ссуды гостиничному хозяйству; развитие статистики по туризму.

Важнейшими каналами финансовой политики государства в области  регулирования экспансии туристического производства являются национальные туристические институты публичного и частного права, которые частично субсидируются федеральным правительством. Речь идет прежде всего о Центральном ведомстве по туризму в Швейцарию, Швейцарском обществе по гостиничному кредиту и Швейцарской федерации по туризму.