Киотский протокол как механизм, влияющий на международные отношения в рамках мировой экологии

Для этой процедуры ЕС принял так называемую связующую Директиву. Она определяет окно для проникновения через механизмы проектов совместного осуществления (проекты в развитых странах и странах с переходной экономикой) и механизма чистого развития (проекты в развивающихся странах). Размеры окна в настоящее время ограничены как не более 25% от всех обязательств ЕС по снижению выбросов, что достаточно много, то есть ограничение по объему пока не выглядит существенным.

К сожалению, данное обстоятельство никак не стимулирует ПСО по поглощению углерода, например, проекты по посадке лесов или по передовому управлению лесным хозяйством. Через окно Директивы ЕС на рынок не допускаются единицы абсорбции. Данное ограничение введено для поддержания рынка, чтобы цена квот не была слишком низкой. С одной стороны, это весьма печально для российских участников. Однако есть и обратная сторона медали: на европейский рынок нет доступа результатам дешевых, а зачастую и экологически вредных лесных проектов в тропиках, где леса растут очень быстро, а затраты на оплату труда и т. п. - расходы - очень низки12.

Однако у ПСО есть существенный недостаток. А именно: необходимость прохождения сложных бюрократических процедур по их подготовке, регистрации в Секретариате РКИК, валидации и верификации результатов с участием независимых экспертов. Все затраты (деньги, время и силы) существенно повышают так называемые трансакционные издержки проектов. По мнению некоторых экспертов, не многие малые и средние инвестиционные проекты способны покрывать такие издержки и оставаться прибыльными. Это значит, что приоритетными автоматически могут стать только крупномасштабные проекты.

По правилам Киотского протокола (в Марракешских соглашениях) предусмотрено два варианта выполнения ПСО, так называемые трак-1 и трак-2. Первый вариант гораздо более простой, все бюрократические процедуры проходят в стране, где выполняется проект. Достаточно лишь того, что проект удовлетворяет основным критериям ПСО, но не требуется внешней проверки и одобрения международным Наблюдательным комитетом по Совместному Осуществлению, который будет работать при Секретариате РКИК, начиная с 2006 г. Однако для этого требуется, чтобы страна выполняла Киотский протокол в части отчетности и представления данных о выбросах и поглощении парниковых газов. Должен быть создан кадастр, отчетность по детальности и по форме должна удовлетворять правилам РКИК и т.п. В принципе это чисто технические требования, как говорилось выше, в России достаточно данных, на основании которых рассчитываются объемы выбросов и поглощения. Требуется только соответствующая бумажная работа, хотя и весьма объемная.

Второй вариант не требует от страны кадастра и прочей отчетности, но при этом все требования к ПСО такие же, как к проектам механизма чистого развития в развивающихся странах. В международном Наблюдательном комитете будет требоваться детальное доказательство «дополнительности» проекта - того, что он не может быть выполнен как обычный коммерческий проект. Требуются подробное обоснование базовой линии - того, что было бы без проекта, анализ так называемых потенциальных «утечек» - вызванных проектом изменений выбросов вне зоны выполнения проекта и т. д. и т. п.

Все это не только требует дополнительных средств и времени, но может быть и принципиально сложно. В частности, из-за проблем в понимании термина «коммерческий проект». Более того, ПСО по варианту 2 могут стать объектом своего рода торга с развивающимися странами, где на одной чаше весов будут проекты механизма чистого развития, а на другой - ПСО. К этому могут добавиться и политические разногласия с развивающимися странами на переговорах по РКИК. Таким образом, вариант 2 выглядит скорее теоретической возможностью, которую будет очень сложно реализовать на практике. Это обстоятельство резко повышает важность своевременного и качественного представления российской национальной отчетности по парниковым газам в РКИК.

Кроме того, механизм ПСО подвержен влиянию политических рисков. Риски могут быть связаны, например, с возможным нежеланием государства (правительства) передавать единицы сокращенных выбросов другой стороне уже после реализации проекта, а также с невыполнением требований по представлению национальной отчетности по Киотскому протоколу и т. д. Учитывая долгосрочность ПСО, такие риски могут возрастать и отрицательно сказываться на привлекательности проектов13.

ГЛАВА III. нарушения в принятии второго периода обязательств по киотскому протоколу

В декабре 2012 г. в Дохе состоялась 18-я сессия Конференции Сторон РКИК ООН / 8-е Совещание Сторон Киотского протокола. Главная задача Конференции состояла в подведении итогов многолетнего переговорного процесса по определению долгосрочных мер сотрудничества в области климата. На основе политических договоренностей, достигнутых на предыдущей Конференции в Дурбане, необходимо было обеспечить решение трех практических задач по промежуточному климатическому урегулирова-нию: запустить второй период обязательств по Киотскому протоколу; дать старт пе-реговорам по согласованию нового всеобъемлющего климатического соглашения на замену Киотскому протоколу (которое должно быть подготовлено не позднее 2015 г. и вступить в силу к 2020 г.); а также принять ряд решений (по финансированию, адаптации к изменению климата, созданию новых рыночных механизмов и передаче технологий), обеспечивающих достижение развитыми и развивающимися странами своих обязательств по сокращению выбросов до 2020 г., принятых в Копенгагене (2009 г.) и в Канкуне (2010 г.).

В целом переговорный раунд в Дохе достиг намеченной цели. Однако завершающий этап Конференции, к сожалению, прошел при грубом нарушении правил процедуры, что наносит серьезнейший ущерб многосторонним усилиям по обеспечению прочного и справедливого решения проблемы глобального изменения климата. На последнем заседании были приняты поправки к Киотскому протоколу, определяющие основные условия его второго периода. К началу итогового заседания в Дохе после двух недель переговоров не были согласованы все детали проектов решений по Киотскому протоколу, поэтому проект решений, включающий набор поправок, был подготовлен председателем Конференции, председателем Управления по административному контролю и транспарентности Катара Абдуллой бин Хамад Аль-Аттией уже без многостороннего участия и предложен странам - сторонам Киотского протокола для принятия «пакетом». Само по себе принятие «пакетом» не вызвало бы вопросов, если бы на итоговом заседании в Дохе не было допущено явных нарушений правил процедуры РКИК ООН.

А именно, в новый проект документа был включен текст поправки к ст. 3 Киотского протокола - п. 7-тер14, не обсуждавшийся до этого участниками переговоров. Эта поправка фактически меняет обязательства некоторых стран на второй период, принимаемые поправкой Киотского протокола. В случае если есть положительная разница между установленным количеством второго и первого периода, то эта разница «аннулируется», т. е. вычитается из установленного количества страны на второй период и, таким образом, происходит уменьшение установленного количества обязательств на второй период / многократное увеличение количественного показателя обязательств страны по сокращению выбросов. Фактически рассчитанное таким образом установленное количество выбросов в год соответствует среднему уровню выбросов 2008-2010 гг., что для стран с переходной экономикой (страны Восточной Европы) увеличивает обязательства. Так, например, объявленные национальные обязательства Белоруссии на второй период Киотского протокола составляют -22% от уровня 1990 г., а средний уровень выбросов 2008-2010 гг. составляет -36% от уровня 1990 г., т. е. белорусские обязательства с поправкой по 3.7-тер увеличиваются на 14%. Таким образом, возникает противоречие с принимаемыми одним и тем же дохийским решением поправками в приложение В и расчетными установленными количествами на второй период. Очевидно, что новые условия второго периода Киотского протокола, скорее всего, станут неприемлемыми для Белоруссии. В похожей ситуации оказался и Казахстан, не имевший обязательств в первом периоде. Чуть более выгодная ситуация у Украины: использование перенесенных остатков единиц установленного количества из первого периода во втором возможно в целях соблюдения обязательств, но опять же при наступлении определенных условий.

Безусловно, к Российской Федерации, относящейся к странам - сторонам Киотского протокола, не имеющим обязательств на второй период (вместе с Японией и Новой Зеландией), упомянутая выше поправка не имеет прямого отношения. Следует также отметить, что позиция России о суверенном праве стран переносить неиспользованные единицы установленного количества из первого периода во второй в соответствии с действующим п. 13 ст. 3 Киотского протокола (что было предметом жарких споров и в Дохе, и ранее) была положительно учтена в дохийском решении, и поправки в п. 13 ст. 3 не вносились.Вместе с тем развитые страны - потенциальные покупатели единиц установленного количества первого периода (Евросоюз, Австралия, Швейцария, Япония и др.) в Дохе сделали политические заявления (включенные в одно из приложений к решению по второму периоду Киотского протокола) о том, что не намерены покупать излишки установленного количества первого периода, называемые ими «горячий воздух» (hotair). Таким образом, перенести остатки единиц установленного количества первого периода во второй период возможно, а продать - практически нет, так как у этого товара нет покупателей.

На итоговом пленарном заседании Совещания Сторон Киотского протокола в Дохе Российская Федерация и Украина обозначили свое намерение выступить по существу проекта описанной выше поправки (с заявлением от группы стран - России, Украины и Белоруссии). Но российский запрос председатель проигнорировал. Слово для выступления российской делегации было предоставлено лишь после объявления председателем решений принятыми.

По оценкам независимых СМИ, «во время утверждения поправки со стороны председательствующего Катара произошло нарушение процедуры голосования в рамках переговоров ООН, признанное беспрецедентным в том числе независимыми экспертами: поправка была утверждена, несмотря на протест, объявленный странами с переходной экономикой, а представителям России и Украины, пытавшимся еще раз обратить внимание делегатов на спорный вопрос, просто не дали слова»15.

Потребуется тщательный анализ правовых последствий принятых в Дохе решений и соответствующих обязательств стран, тем более что речь шла не о простом решении Совещания Сторон Киотского протокола, а о поправке к протоколу. Особая процедура принятия поправок закреплена в ст. 20 Киотского протокола:

«Пункт 2 ст. 20: Поправки к настоящему Протоколу принимаются на очередной сессии Конференции Сторон, действующей в качестве Совещания Сторон настоящего Протокола. Секретариат сообщает Сторонам текст любой предлагаемой поправки к настоящему Протоколу не менее чем за шесть месяцев до начала заседания, на котором она предлагается для принятия. Секретариат сообщает также текст любых предлагаемых поправок Сторонам и сигнатариям Конвенции и, для информации, Депозитарию.

Пункт 3 ст. 20: Стороны делают все возможное для достижения согласия по любой предлагаемой поправке к настоящему Протоколу на основе консенсуса. Если все усилия, направленные на достижение консенсуса, были исчерпаны, и согласие не было достигнуто, то поправка в качестве последней меры принимается большинством в три четверти голосов присутствующих и участвующих в голосовании на данном заседании Сторон. Секретариат сообщает текст принятой поправки Депозитарию, который препровождает его всем Сторонам для принятия».

Применяемые в РКИК правила процедуры не являются формально утвержденными из-за разногласий по §42 «Голосование», и на каждой сессии Конференции Сторон РКИК ООН / Совещании Сторон Киотского протокола принимается решение о применении проекта правил процедуры, разработанных в 1996 г.16. Поскольку закрепленная в Киотском протоколе возможность принятия решений путем голосования не определена правилами процедуры, консенсуальный метод принятия решений пока остается единственным для сторон РКИК ООН и Киотского протокола. Соответственно, должны быть единые подходы в вопросе определения консенсуса на любой сессии Конференции Сторон РКИК ООН или Совещания Сторон Киотского протокола.

Принятие решений консенсусом становится все более популярным в многостороннем переговорном процессе. Из приведенных выше определений следует, что консенсус означает приемлемое для всех участников переговоров (в различной степени для каждого) решение, что находит выражение в отсутствии возражений хотя бы одной стороны.

Исходя из приведенных выше определений, большую озабоченность вызывает отступление в Дохе от принятых в ООН понятий и правил принятия решений. Но прецедент в Дохе - не единичный случай. В 2010 г. в Канкуне на 16-й Конференции Сторон РКИК ООН / 6-м Совещании Сторон Киотского протокола итоговый документ Конференции/Совещания был принят «консенсусом», несмотря на наличие формальных возражений со стороны Боливии. Боливия возражала против принятия проекта реше-ия по докладу Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества (по РКИК ООН). Тем не менее возражение одной стороны и согласие 193 сторон председатель Конференции - министр иностранных дел Мексики П. ЭспиносаКантельяно посчитала консенсусом. В докладе конференции17записано: « ...Представитель Многонационального Государства Боливия заявил, что его страна выступает против этих проектов решений и что, по мнению его страны, не существует консенсуса для их принятия. Председатель приняла к сведению позицию Многонационального Государства Боливия и заверила делегацию в том, что она будет должным образом отражена в отчете о работе конференции. Председатель объявила эти проекты решений принятыми. Представитель Многонационального Государства Боливия вновь заявил, что консенсуса не существует, и что его делегация не может поддержать эти решения. По мнению его страны, если какое-либо государство однозначно выдвигает возражения против какого-либо решения, консенсуса не существует. Председатель заявила, что консенсус не означает единогласия или возможности того, что одна делегация будет навязывать свое право вето вопреки коллективной воле, которая четко определилась и сформировалась. Председатель подчеркнула, что она не может игнорировать мнение или позицию, а также пожелания 193 Сторон. Председатель далее постановила, что решение было принято надлежащим образом, и поздравила все Стороны с полученными результатами». Представитель Боливии справедливо отметил, что «это создает опасный прецедент исключения участника из процесса. Сегодня это может быть Боливия, а завтра - любая страна». Действительно, сомнения в легитимности подобного «консенсуса» представляются вполне обоснованными.

В Дохе Российская Федерация не смогла реализовать свое право выразить несогласие с некоторыми положениями проектов решений, и поэтому, в отличие от ситуации в Канкуне, формально решение было принято якобы при отсутствии возражений,консенсусом. Хотя очевидным было возражение не только одной страны, но группы стран.