Совет Европы

Основным мотивом вступления новых членов в Совет Европы было и остается то обстоятельство, что  членство в организации открывает  пути к полноправному членству в "тяжелых" организациях европейской  и атлантической кооперации, прежде всего в Европейском союзе  и НАТО. Уже в первые годы процесса расширения обозначились, пожалуй, основные проблемы "восточной политики" Совета Европы в новых условиях: поиск компромисса между своими высокими стандартами и оценкой  реальной ситуации в новых государствах-членах, избежание доминирования политической составляющей в оценке внутреннего  развития отдельных государств.

Критерии принятия новых государств-членов в Совет  Европы и процедура вступления

Из статьи 4 Устава Совета Европы следует, что "любое европейское  государство, которое рассматривается  как способное и стремящееся  соответствовать положениям статьи 3, может быть приглашено Комитетом  министров стать членом Совета Европы"13. В статье 3 и преамбуле говорится  о верности принципам парламентской  плюралистической демократии, гарантии прав человека и основных свобод, верховенстве закона как об основных критериях  вступления в СЕ.

Для регулирования критерия "парламентская и плюралистическая демократия" органы Совета Европы руководствуются  статьей 3 Протокола к Европейской  конвенции о защите прав человека и основных свобод: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить  с разумной периодичностью свободные  выборы путем тайного голосования  в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти".

В заключительном документе  встречи в верхах в Вене в октябре 1993 г., так называемом Венском заявлении, главы государств и правительств стран-членов впервые с начала процесса вступления стран Центральной и  Восточной Европы разработали обновленный  каталог критериев для вступления в Совет Европы:

"Вступление зависит  от того, привело ли государство  свои правовые институты и  правовой порядок в соответствие  с принципами демократического  и правового государства, уважения  прав человека. Представители народа  должны определяться путем свободных,  равных, всеобщих выборов. Гарантии  свободы волеизъявления, средств  массовой информации, защита национальных  меньшинств, уважение принципов  международного права продолжают  оставаться основными критериями  вступления в Совет Европы. Обязательство  подписания и ратификации Европейской  конвенции о защите прав человека  и основных свобод и признание  ее контрольных механизмов имеет  большое значение при рассмотрении  заявки на вступление". В своем  решении 484 (1993) ПАСЕ требует, чтобы  при рассмотрении заявки на  вступление обращалось внимание  на соблюдение требований Совета  Европы относительно национальных  меньшинств, тем самым делая особый акцент на этой проблеме.

Последующие действия ПАСЕ показали, что вышеприведенные критерии вряд ли могут соответствовать реальному  состоянию дел. Основная цель процедуры  вступления — выявление недостатков  национального законодательства, которое  не соответствует требованиям Совета Европы, и их устранение в определенный срок. Было вполне оправдано углубление и изменение критериев вступления в ситуации большого количества кандидатов.

Решение о принятии нового члена принимает Комитет министров, он приглашает государство, в соответствии со статьями 4—5 Устава СЕ, стать членом этой организации. Начиная с ноября 1949 г. Комитет министров не принимает  решение о принятии новых членов без рекомендации ПАСЕ, которая не имеет юридической силы, но на практике является обязательной. Начиная с 1990 г. ПАСЕ взяла на себя главную роль в принятии новых членов.

После того как Комитет  министров получает заявку на вступление, в стране проверяется проведение свободных выборов. На место могут  посылаться собственные наблюдатели. Только после положительной оценки соответствия выборов стандартам Совета Европы ПАСЕ инициирует процедуру вступления. Бюро ПАСЕ просит свои комитеты (политический комитет, комитет по политическим отношениям и правам человека, комитет по отношениям с европейскими государствами-нечленами) о проведении проверок в стране-кандидате.

Комитеты назначают докладчиков, которые посещают страну и представляют доклады в комитеты. Центральный  доклад направляется в политический комитет, он представляет собой комплексное  сообщение о ситуации в стране. Доклады в другие комитеты — это  лишь мнения по конкретным вопросам заявки. Политический комитет докладывает  с учетом мнения других комитетов  пленуму ПАСЕ. Миссии докладчиков  — единственный в своем роде механизм в современных международных  отношениях, который функционирует  в СЕ с 1990 г. Ценность миссий — возможность  обсудить все вопросы с руководством страны, представителями оппозиции, профсоюзов, СМИ и т. д. Такие встречи  способствуют созданию объективного представления  о ситуации в стране. Введение статуса "специально приглашенного гостя" обеспечило возможность более эффективной  работы докладчиков на месте.

Со вступления Эстонии  стала применяться практика юридических  экспертиз. Судья Европейского суда по правам человека и представитель  Европейской комиссии по правам человека проводят проверку соответствия национального  законодательства требованиям Совета Европы. Результаты этой экспертизы влияют на доклады комитетов. Большую роль в процессе вступления играет Европейская  комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), которая действует  как консультативный орган по вопросам конституционного права —  представление юридической экспертизы по инициативе заинтересованного государства  либо по запросу представителей ПАСЕ.

По мнению Л. Фишер, "ПАСЕ — мотор и катализатор процедуры вступления". Ассамблея направляет свое мнение в Комитет министров, который принимает решение о приглашении.

В июне 1993 г. так называемым Ордером Халонен введен контрольный  механизм ПАСЕ, исполнителями которого стали политический комитет, комитет  по правовым вопросам и правам человека ПАСЕ. Все члены Совета Европы обязывались  выполнять Устав организации, Европейскую  конвенцию по правам человека и другие принятые на себя обязательства. Ордер 508 (1995) заменил Ордер Халонен. Нововведением  стала передача докладов в Бюро ПАСЕ, учреждение дебатов Пленума о  выполнении обязательств государством. В январе 1997 г. создан и официально приступил к работе мониторинговый комитет ПАСЕ. Этим заменен механизм Ордера 508 и введены новшества  в процедуре мониторинга. Порядок  проведения контрольных процедур регламентирует резолюция 1115 (1997). Мониторинг начинается через 6 месяцев после вступления государства. В процедуре задействовано  два содокладчика — представителя  разных политических течений, что создает  политический баланс. Комитет ежегодно составляет "прогрессивный доклад". Члены комитета назначаются Бюро ПАСЕ. Открытие процедуры мониторинга  — результат совместной работы Бюро и комитета. Бюро ПАСЕ разрабатывает  проекты резолюций и рекомендаций. Методами мониторинга являются не угрозы санкциями, а логика убеждений. Цель процедуры — проверка практического  применения в государствах положений  конвенций Совета Европы, содействие этому. Докладчик не может быть гражданином  соседнего государства, иметь особые отношения с контролируемым государством. Докладчики должны быть гражданами разных стран. Поскольку в докладе невозможно охватить все области развития страны, в нем выделяются определенные специфические  проблемы, характерные именно для  этого государства. Цель мониторинга  — выработка объективных представлений  о ситуации в стране путем диалога  с лидерами власти, политических партий, оппозиции, негосударственных организаций и т. д.

Функции мониторинга осуществляет и Комитет министров. Можно выделить 5 основных тем для мониторинга: 1) свобода информации; 2) функционирование демократических институтов; 3) функционирование судебной системы; 4) локальная демократия; 5) силы полиции и безопасности. С 1996 г. при Генеральном секретариате СЕ действует специальный отдел, который представляет информацию для  мониторинга Комитету министров. Комитет  министров выделяет тему исследований. Применяется четырехступенчатая процедура  в 2 фазы: подготовительная и оперативная  фазы.

На первом этапе выясняется точка зрения национального правительства  по проблемам, исследуемым проверкой. Отдел мониторинга Генерального секретариата представляет в Комитет  министров доклад по ситуации в стране, проходят дебаты, дается заключение Комитета министров. На втором этапе министры могут принимать специальные  меры, в том числе и санкции. Самое важное — реагировать на выполнение обязательств странами. Системы контроля ПАСЕ и Комитета министров находятся в постоянном взаимодействии, проводятся мероприятия по увеличению эффективности контроля и избежанию дублирования функций.

Статья 8 Устава СЕ предусматривает исключение государства Комитетом министров как исполнительным органом: "Право на представительство любого члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет".

ПАСЕ имеет возможность  исключить делегацию страны, которая  нарушает обязательства перед СЕ, в процессе заседания. Процедура  выглядит так: если минимум две национальные делегации или две политические группы менее чем за две недели до заседания внесут соответствующее  представление в постоянный комитет, ПАСЕ проводит дебаты по этому вопросу. При небольших нарушениях предусмотрено  лишение права голосовать, но право  выступления остается. В случае тяжелых  нарушений делегация двумя третями  голосов исключается из работы ПАСЕ и ее органов. Комитет министров  в этой связи может в форме  рекомендации потребовать приостановить  членство на неопределенный срок либо вообще его прекратить.

Поддержание значения Совета Европы как "европейского сознания" возможно только при реализации его  принципов во всех государствах-членах на основе понимания их сущности и  ценности. Выполнение обязательств странами является вопросом политической воли их руководства, уровня развития политической элиты, а не строгости санкций.

Структура Совета Европы

Функции, полномочия и компетенции органов Совета Европы

В структуру основных органов  Совета Европы входят Комитет министров (КМСЕ), Парламентская ассамблея (ПАСЕ), Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ, до мая 2007 года - КМРВЕ.) и Европейский Суд  по правам человека (ЕСПЧ).

Комитет министров (КМСЕ) - директивный орган, в котором представлены министры иностранных дел 47 государств-членов Совета Европы или их постоянные дипломатические представители в Страсбурге (Франция).

Сессии Комитета министров на уровне министров иностранных дел проводятся один раз в год в мае, как правило, в Страсбурге. Между сессиями еженедельно проходят заседания КМСЕ в формате постоянных представителей стран‑участниц при Совете Европы.

Наиболее важные решения  Совета Европы по отдельным вопросам принимаются Комитетом министров  по согласованию с другими основными  органами СЕ в виде соответствующих  европейских конвенций. Решения  КМСЕ по вопросам деятельности СЕ носят  обязательный характер, тогда как  рекомендации КМСЕ странам‑членам СЕ являются для них не юридически, а политически обязательными. Наиболее важные из них принимаются консенсусом, однако формальное требование консенсуса в КМСЕ отсутствует.

КМСЕ контролирует и координирует весьма разветвленную сеть рабочих  органов межправительственного  сотрудничества - специализированных комитетов и групп различного уровня (более 100).

Председательство в КМСЕ осуществляется государствами - членами  на ротационной основе в порядке  английского алфавита в течение 6 месяцев.

Парламентская ассамблея (ПАСЕ) объединяет 636 членов (318 представителей и 318 их заместителей), назначаемых национальными парламентами. Наделена консультативными функциями. В Ассамблее действует пять политических групп (фракций). Ежегодная сессия ПАСЕ разбита на четыре части и проходит, как правило, в последнюю неделю января, апреля, июня и сентября. Ключевые решения (заключения на проекты правовых документов и рекомендации ПАСЕ и т.д.) принимаются квалифицированным большинством в две трети голосов. В остальных случаях, в том числе при принятии резолюций, требуется простое большинство. Ассамблея формирует Постоянную комиссию, Бюро, 10 функциональных комиссий, а также Совместный комитет для координации деятельности между ПАСЕ и КМСЕ.

Пленарные сессии Ассамблеи проходят четыре раза в год и длятся по одной неделе каждая. Помимо этого, два раза в год проходят сессии «Постоянной комиссии», или «мини-сессии», в которых участвуют члены Бюро и главы национальных делегаций. Постоянная комиссия вправе принимать резолюции и рекомендации по поручению Ассамблеи. Пленарные сессии проходят в штаб-квартире СЕ в Страсбурге, сессии Постоянной комиссии — как правило, в других странах по их приглашению.

Комиссии ПАСЕ проводят заседания  по несколько раз в год. Как  правило, они проходят в Париже или  в одной из стран-членов по ее приглашению.

Конгресс местных  и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ) состоит из Палаты регионов и Палаты местных властей и включает 318 выборных представителей местного и регионального уровней власти и такое же число их заместителей. КМРВСЕ, как и ПАСЕ, наделен консультативными функциями. Пленарные заседания проходят два раза в год. Главные цели ‑ развитие демократии на местах, укрепление приграничного и межрегионального сотрудничества в Европе.