Анализ влияния государственных заказов на экономику России

Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка процедур проведения закупок, включая выборы методов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.

Осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Механизм осуществления  контрольных действий включает:

- проверку своевременного проведения конкурсов в соответствии с извещениями, опубликованными в СМИ;

- проверку соблюдения организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной документации;

- контроль соответствия квалификации членов конкурсной комиссии требованиям законодательства об организации закупок;

- контроль правильности выбора организаторами конкурса способа закупок (конкурсное или внеконкурсное размещение) и вида конкурса (открытый или закрытый);

- контроль правильности выбора заказчиками (организаторами конкурса) победителя конкурса, предложившего наиболее выгодные условия поставки продукции;

- контроль соответствия процедуры проведения конкурса требованиям утвержденного регламента работы конкурсной комиссии;

- контроль соответствия заключенного контракта фактическому исполнению.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или  муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое  юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места  нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

 

 

1.3 Правовые особенности размещения заказа для государственных и муниципальных нужд

 

Одной из проблем современного гражданского права является проблема правового регулирования отношений по поставкам товаров, выполнению работ, предоставлению услуг для нужд публично-правовых образований по государственным или муниципальным контрактам. Данная проблема обусловлена тем, что правовое регулирование отношений по заключению государственных контрактов осуществляется целым рядом нормативных правовых актов, причем различной отраслевой принадлежности (гражданским и бюджетным законодательством). Однако даже в рамках гражданско-правового регулирования не сложилось единого понимания правовых подходов, которые должны обеспечить экономическую эффективность государственных закупок. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций. Поэтому данная проблема не оставалась без внимания в современной научной литературе. Выводы авторов в целом сводились к необходимости принятия специального закона, регулирующего поставки для государственных нужд, вместо разрозненного массива нормативных правовых актов. Тем более для российского законодательства, в том числе и дореволюционного, традиционно характерно наличие специальных актов.

Принятый 8 июля 2005 г. и  вступивший в силу с 1 января 2006 г. ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее - Закон), однако, не стал таким комплексным законодательным актом, но, безусловно, является большим шагом вперед по формированию законодательства, регулирующего договорные отношения с участием публично-правовых образований.

Прежде всего Закон  направлен на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Необходимо также отметить, что при разработке данного Закона был использован и международный опыт, т.к. ряд положений Закона построен на основе рекомендаций, содержащихся в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, разработанных Комиссией ООН по праву международной торговли.

Новый Закон регулирует отношения, связанные с размещением  заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Он пришел на смену ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ.

Даже из названия данных законов видна принципиальная разница  в правовых подходах по регулированию отношений по размещению заказов для государственных нужд. Так, ранее действовавший ФЗ от 6 мая 1999 г. определял порядок размещения заказов только для государственных нужд и причем только путем проведения конкурса. Возможность же размещать заказы иным путем, в частности, запросом котировок и осуществлением закупок у единственного поставщика, определялась в Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Новый же Закон закрепляет единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (двух уровней - федеральных и региональных), так и для муниципальных. В нем собраны и конкретизированы все способы, с помощью которых может осуществляться размещение таких заказов. Более того, данный Закон имеет массу нововведений, которые принципиально отличают его от предыдущего и направлены в первую очередь на реализацию целей, поставленных в п. 1 ст. 1 Закона. Рассмотрим сущность этих новелл и особенности процесса правового регулирования, связанные с принятием нового Закона.

Так, Закон в первую очередь определяет систему законодательства о размещении заказов и ее иерархию. Помимо этого, данную систему также определяют некоторые положения ГК РФ, Бюджетного кодекса (БК) РФ и иных федеральных законов. Причем Закон имеет приоритет над другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы о размещении заказов. Кроме того, остается неопределенность в соотношении норм гражданского и бюджетного законодательства. Более того, при внесении изменений в ГК РФ и БК РФ, связанных с принятием Закона, нормы гражданско-правового характера были включены в БК РФ (п. 2 ст. 72). Правовое регулирование в сфере размещения заказов также может осуществлять и федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен принимать соответствующие нормативные правовые акты.

В новом Законе четко  определены стороны отношений по размещению заказа для государственных и муниципальных нужд. Со стороны публично-правовых образований в соответствии со ст. 4 Закона выступают государственные и муниципальные заказчики, которыми могут быть соответственно органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами получатели бюджетных средств. Причем такие уполномоченные органы могут осуществлять все функции заказчиков, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов. Кроме того, Закон дает право заказчику или уполномоченному органу привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций, за исключением тех из них, которые Законом отнесены к компетенции заказчика (п. 1 ст. 6). Исходя из норм Закона, такой договор должен носить характер договора поручения.

В отличие от ФЗ от 6 мая 1999 г., в котором устанавливались ограничения к участникам конкурса, в новом Законе контрагентом заказчика может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Причем, исходя из буквального толкования ст. 8 Закона, участником размещения может быть и физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем.

Специальным образом  регулируется в Законе размещение заказа путем запроса котировок в  целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Особенность такого размещения состоит в том, что заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников, которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень таких участников, который подлежит ежегодному обновлению. В дальнейшем при возникновении указанных выше обстоятельств заказчик направляет запрос котировок без ограничения цены государственного или муниципального контракта всем участникам размещения заказа с использованием любых средств связи, которые могут осуществить необходимые поставки. После чего котировочная комиссия в специальном порядке определяет победителя, с которым и заключается государственный контракт.

Анализ норм гл. 4 и 5 Закона, регулирующих процедуру размещения заказа путем запроса котировок, и сопоставление их с нормами гл. 3 Закона о размещении заказа путем проведения аукциона позволяют сделать вывод, что по порядку проведения размещение заказа путем запроса котировок тождественно размещению заказа путем проведения аукциона в электронной форме. Разница проявляется лишь в цене размещаемого заказа. Таким образом, по своей правовой природе размещение заказа путем проведения запроса котировок представляет собой не что иное, как размещение заказа в форме торгов, хотя законодатель почему-то считает по-другому. На правовое сходство проведения конкурса, аукциона и запроса котировок указывает и то, что решение о победителе принимает специально созданная комиссия: конкурсная, аукционная и котировочная.

Размещение заказа у  единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) состоит в том, что заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только с одним поставщиком (исполнителем, подрядчиком). Для данного способа Закон приводит исчерпывающий перечень случаев его применения в целях недопущения необоснованного заключения договора без проведения торгов. Стоит отметить, что заказчики в случаях, предусмотренных Правительством РФ, обязаны размещать заказ таким способом, чтобы производство товаров, выполнение работ, оказание услуг могли осуществлять учреждения уголовно-исполнительной системы.

Размещение заказа таким  способом в одних случаях следует  рассматривать как заключение договора в общем порядке (направление оферты - получение акцепта), а в других - как заключение договора в обязательном порядке ввиду того, что контрагент не может отказаться от его заключения. Несмотря на одну статью Закона, посвященную этому способу размещения заказа, процесс заключения государственного контракта при таком способе размещения заказа регулируется также гл. 28 и ст. 527,

528, 529, 765 ГК РФ, поэтому трудно согласиться с Л. Андреевой, считающей, что такой способ размещения заказа нельзя рассматривать в качестве самостоятельного способа заключения договора.

Если для государственных  или муниципальных нужд необходима поставка биржевых товаров на сумму, превышающую 5 млн руб., то размещение заказов может осуществляться на товарных биржах. Порядок размещения таких заказов должен быть установлен Правительством РФ. Особенности же заключения государственного или муниципального контракта в ходе биржевых торгов определяются ГК РФ и Законом РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г. № 2383-I. Нужно отметить, что заключение сделок на товарных биржах осуществляется путем проведения торгов непосредственно самими биржами. Поэтому размещение заказа на товарных биржах следует отнести к способу заключения договора на торгах, хотя в Законе этот способ к таковому не относится.

В целом вступивший в  силу Закон о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд направлен на создание прозрачной системы государственных закупок и совершенствование механизма исполнения государственных контрактов. Несмотря на ряд недостатков этого Закона, которые еще проявятся в правоприменительной практике, огромным шагом вперед является введение электронной системы размещения заказов, которая позволит ускорить и оптимизировать процесс удовлетворения государственных потребностей, а значит, повысить эффективность участия публично-правовых образований в хозяйственном обороте.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Анализ влияния  государственных заказов на экономику  России

 

2.1 Анализ системы  управления государственным заказом

 

Архитектура управления закупками для государственных нужд требует существенной систематизации и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, уточнения закрепленных сфер деятельности.

Закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд – это полномочия органов исполнительной власти.

Минэкономразвития России является органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в указанной сфере.

Минэкономразвития России, осуществляющее выработку государственной  политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, ограничивает свою деятельность исключительно регулированием размещения заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом предложения Минэкономразвития России о включении планирования закупок в бюджетный процесс не реализованы.

Представляемые в Правительство  Российской Федерации доклады о  результатах мониторинга действующей  системы размещения заказов носят  информативный характер, а рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны.

ФАС России уполномочена осуществлять контроль в сфере закупок  и согласовывать применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Исключение - контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа, а также не относящихся к таковому закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют гостайну. Это отнесено к полномочиям Рособоронзаказа.

Он также согласовывает  применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях закупок товаров (работ, услуг), сведения о которых составляют гостайну (условие - такие данные содержатся в документации о закупке или в проекте контракта). Это относится и к закупкам товаров (работ, услуг), необходимых для обеспечения федеральных нужд, если информация о последних является гостайной.

Рособоронзаказ является единственным органом, который проводит системный контроль эффективности  функционирования действующей системы  заказов для нужд обороны, безопасности и правопорядка, охватывающий все элементы системы заказов (планирование, размещение, контрактация, ценообразование, контроль качества, контроль исполнения обязательств).