Анализ влияния государственных заказов на экономику России

- снижением «платежеспособности» спроса и более высокой чувствительностью к поступлению денежных средств (платежей);

- затрудненным доступом к кредитованию, вызванным в т. ч. небольшими масштабами, отсутствием залога, высокой, а в условиях экономических спадов — более высокой, чем обычно, стоимостью кредита.

Необходимо отметить, что и крупные компании во время  последнего кризиса компенсировали снижение коммерческого спроса на свою продукцию участием в государственных закупках, что проявилось в т.ч. в строительстве и автомобильной промышленности.

Действующие правила  госзакупок предусматривают преференции  субъектам малого предпринимательства:

- государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере от 10 до 20% общего годового объема своих закупок в соответствии с перечнем, установленным Правительством РФ, путем проведения торгов, запросов котировок, в которых участниками размещения заказа являются субъекты малого предпри-нимательства;

- максимальная цена контракта (лота) при размещении заказов на таких «специальных» торгах, запросах котировок не должна превышать сумму, установленную Правительством РФ — 15 млн рублей;

- при проведении таких «специальных» торгов, запросов котировок заявки, поданные участниками размещения заказа, не являющимися субъектами малого предпринимательства, подлежат отклонению.

Практика контроля в  сфере размещения заказов показала, что в 2009-2011 гг. заказчиками данные правила повсеместно нарушались. В связи с этим в августе 2011 г. законодательно установлены административные санкции в размере 50 000 рублей к должностным лицам заказчиков, не размещающим заказы в указанном размере (10- 20% объема закупок).

Таким образом, государственные  закупки у субъектов малого предпринимательства являются инструментом реализации:

- государственной политики по поддержке малого предпринимательства;

- антикризисных мер, предпринимаемых государством в периоды экономических спадов (кризисов);

- конституционных гарантий права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;

- мер по повышению эффективности отечественной экономики. При этом степень эффективности экономики неотделима от качества жизни и благосостояния граждан, что является целью деятельности любого государства, в т.ч. Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Выводы и  рекомендации по совершенствованию  системы государственных и муниципальных заказов

 

3.1 Выводы по  системе заказов для государственных  и муниципальных нужд

 

Отечественная система  закупок для государственных  нужд не в полной мере соответствует оптимальной структуре национальных систем закупок экономически развитых стран и не основывается на гармонично увязанной бюджетной, налоговой и контрактной политике с целью гарантированного ресурсного обеспечения исполнения государственных функций и социальных обязательств с использованием эффективных инструментов государственного регулирования экономики.

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере  закупок для государственных нужд, не носит целостного, логически завершенного характера, обеспечивающего формирование в Российской Федерации единого правового и экономического пространства в секторе государственного рынка, а существующие нормы специального права не обеспечивают его устойчивое функционирование, а в отдельных случаях являются препятствием в обеспечении исполнения государственных функций и социальных обязательств.

Не сформирована эффективная  система планирования и экономического обоснования объемов государственных закупок для государственных нужд и адекватная ей система бюджетирования.

При макроэкономическом прогнозировании в рамках формирования параметров бюджета не учитываются процессы, происходящие на микроуровне. Используемые при формировании прогнозных объемов расходов бюджета на очередной год и плановый период индексы-дефляторы не учитывают региональных и отраслевых особенностей производства и обращения продукции. В этой связи выделяемые на закупки для государственных нужд объемы бюджетных ассигнований не обеспечивают потребности в продукции (работах, услугах), необходимые для исполнения государственных функций, а также сдерживают рост объемов производства ограничением платежеспособного спроса.

С учетом этого меры по увеличению инвестиционных расходов бюджета  на развитие реального сектора экономики не обеспечены перспективой организации массового производства продукции (работ, услуг) на модернизированных производственных мощностях, что сделает невозможным достижение социально-экономического эффекта реализации инвестиционных проектов.

Бюджетная классификация  в части закупок для государственных нужд не транспарентна и не содержит информации об объемах спроса на товары (работы, услуги) за исключением государственного оборонного заказа. При этом классификация расходов по государственному оборонному заказу не соответствует структуре одного из основных программных документов военного строительства - государственной программе вооружения, и не позволяет в этой связи идентифицировать расходы на финансовый год и плановый период по показателям ее программ и подпрограмм.

Неурегулированность порядка  обеспечения оборотными средствами производителей продукции (работ, услуг) приводит к неритмичному кассовому исполнению федерального бюджета, а установленные ограничения в авансировании работ экономически не обоснованы и вызывают необходимость использования заемных средств, что ухудшает финансовую устойчивость предприятий.

В этих условиях принимаются  отдельные меры по передаче функции  хранения неиспользуемых бюджетополучателями средств на депозитах кредитных учреждений, что может только усугубить ситуацию с качеством кассового исполнения бюджета и финансированием реального сектора экономики.

Отсутствие системы  льгот и преференций производителям (поставщикам) продукции (работ, услуг) для государственных нужд, а также механизмов их реализации не мотивирует участие бизнеса в секторе государственного рынка.

Недостаточно развито антимонопольное законодательство, слабо проработаны механизмы экономико-правовых последствий использования монопольного или доминирующего положения производителей в секторе государственного рынка с целью установления монопольных цен.

Не развито контрактное право в сфере закупок для государственных нужд. Отсутствует нормативное закрепление общих условий государственного контракта, обеспечивающих баланс обязательств и ответственности всех субъектов правоотношений (государственного заказчика, поставщика финальной продукции (работ, услуг) и отношений в межпроизводственной кооперации). В системе закупок для государственных нужд отсутствует типология контрактов, отражающая особые условия поставки продукции (работ, услуг) в зависимости от отраслевых особенностей ее производства и обращения.

Отсутствует эффективная  система внесудебного рассмотрения хозяйственных споров.

Не разработаны и  нормативно не закреплены общие принципы ценообразования на продукцию для государственных нужд, обеспечивающие совместимость порядка калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг) с системой бухгалтерского и/или налогового учета и полную компенсацию затрат, а также получение прибыли. Система учета себестоимости продукции не позволяет устанавливать и исключать непроизводительные затраты, деформирующие финансовый результат хозяйственной деятельности.

Изъятие у заказчика  права и обязанности оценки фактических затрат поставщика продукции (работ, услуг) в системе государственного регулирования цен снижает возможность последующего контроля за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и делает неосязаемыми коррупционные действия на этапе планирования.

Независимые друг от друга  системы планирования, учета и  калькулирования себестоимости продукции, бухгалтерского и налогового учета не позволяют также сформировать общие принципы первичного распределения выручки (финансов) на микроуровне и обеспечить создание и целевое использование внутренних источников инвестиций в реальном секторе экономики.

В системе отношений в сфере закупок для государственных нужд специальными нормами права урегулирован только порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Закон № 94-ФЗ ориентирован на использование конкурентно-рыночных механизмов ценообразования путем совершенствования организационно-технических методов размещения государственного заказа.

Результаты правоприменительной  практики Закона № 94-ФЗ позволяют сделать  вывод, что концепция закона основана на не вполне достоверном анализе степени развития массового производства и конкуренции в секторе государственного рынка, и, как следствие, реализованные на его основе меры по административному внедрению рыночных механизмов размещения государственного заказа не учитывают особенностей разработки, производства и обращения наукоемкой и материалоемкой продукции, составляющей около 80 % объема выделяемых на закупку ассигнований, и могут быть применимы исключительно к имеющей выраженный рыночный статус простой продукции.

Объем и количество дополнений и изменений, внесенных в первоначальную редакцию указанного законодательного акта, свидетельствуют о недостаточном качестве его проработки, а частота внесения в него изменений и дополнений создает существенные проблемы в реализации норм.

Имея организационно-техническую направленность, Закон № 94-ФЗ предусматривает значительное число бланкетных норм, из которых урегулированы с существенным нарушением сроков - 65,5 %, не урегулированы до настоящего времени - 24,1 %. Наличие пробелов в правовом регулировании допускает субъективное толкование норм закона в процессе правоприменительной практики, существенно повышает риски неэффективного использования бюджетных средств и коррупционные риски.

Существенной новацией закона является введение в практику размещения заказов начальной цены контракта. Однако определение данного термина в Законе № 94-ФЗ, равно как и других нормативных правовых актах, не раскрыто. Использование этой категории недостаточно для оценки и сопоставления индексов цен производителей и потребительского рынка, оперирующего ценой единицы продукции.

Результаты анализа  свидетельствуют, что вследствие системных  ошибок Закона № 94-ФЗ из 7 поставленных в нем целей достигнута только цель повышения прозрачности и гласности процедур размещения заказов для государственных нужд, а по отношению ко всей системе закупок он создал отрицательный синергетический эффект.

Нормативно не урегулированы  единые для всех контрольно-надзорных  органов подходы по контролю за законным и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на закупки, классификация нарушений и соответствующая ей ответственность органов и должностных лиц за нарушения (злоупотребления) на всех этапах управления закупками, а также способы доказательства вины и меры ответственности, что значительно усложняет реализацию мер по борьбе с коррупцией.

Архитектура управления закупками для государственных нужд требует существенной систематизации и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, уточнения закрепленных сфер деятельности.

Проведенный анализ исполнения функций уполномоченными федеральными органами исполнительной власти свидетельствует о следующем:

- Минэкономразвития России, осуществляющее выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, ограничивает свою деятельность исключительно регулированием размещения заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом предложения Минэкономразвития России о включении планирования закупок в бюджетный процесс не реализованы.

- Представляемые в Правительство Российской Федерации доклады о результатах мониторинга действующей системы размещения заказов носят информативный характер, а рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны;

- Федеральная антимонопольная служба ограничивает свою деятельность только контролем за размещением заказов;

- Рособоронзаказ является единственным органом, который проводит системный контроль эффективности функционирования действующей системы заказов для нужд обороны, безопасности и правопорядка, охватывающий все элементы системы заказов (планирование, размещение, контрактация, ценообразование, контроль качества, контроль исполнения обязательств);

- Федеральная служба по тарифам, осуществляя правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен, обеспечивает повышение экономической эффективности использования бюджетных средств, однако ряд функций (в частности, регистрацию цен) исполняет за рамками действующего правового поля.

Анализ правоприменительной  практики закупок продукции (работ, услуг) федеральными органами исполнительной власти (государственными заказчиками) свидетельствует о недостаточном качестве управления системой на ведомственном уровне, а наличие общих недостатков в деятельности - о системном характере проблемы.