Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в государственном управлении

Государственные органы различных  стран используют технологию аутсорсинга  с разной степенью интенсивности, что  видно из рисунка 1.¹⁷

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1 – Развитие аутсорсинга  в государственном секторе различных  стран

 

Рассмотрим несколько  примеров. В 1992 году правительство Великобритании начало реализацию программы под  названием «Тестирование рынком» («Market Testing»), согласно которой затраты на осуществление деятельности государственных органов сравнивались с затратами на привлечение внешних поставщиков услуг к реализации отдельных процессов и видов работ.

Основными направлениями  программы стали: расширение сферы  услуг, предоставляемых сторонними организациями, которые были выбраны  на конкурсной основе; выявление перспективных  направлений для подрядов; устранение факторов, препятствующих инициативе подрядчиков.¹⁸

В этой же стране аутсорсинг широко применяется в социально-трудовой сфере, здесь в течение последних  десятилетий действует система  частных социальных учреждений, оказывающих  услуги населениюв рамках государственных  социальных программ. Британские менеджеры  высоко оценивают и экономическую  и социальную эффективность этой системы.

В целом, по мнению исследователей, развитие системы аутсорсинга в  государственном секторе Великобритании обусловлено следующими причинами¹⁹:

• высокой текучестью кадров, трудностями при найме и удержании персонала;
• необходимостью повышения эффективности расходования средств;
• созданием специальных правительственных агентств, чья роль заключается в содействии развитию коммерческих принципов предоставления услуг;
• конкуренцией со стороны компаний частного сектора, желающих принимать более активное участие в деятельности органов государственной власти;
• возможностью использования новых технологий в рамках аутсорсинга.

Правительство США также  положительно относится к применению аутсорсинга, причем данная тенденция  отмечается на самом высоком уровне. Ряд правительственных учреждений в США, например Администрация общих  служб и Административно-бюджетное  управление, наделены функцией контроля и разрабатывают специальные  государственные программы в  этой сфере, однако ведомства могут  принимать самостоятельные решения  о передаче процессов на аутсорсинг. Административно-бюджетное управление формирует реестры процессов и видов работ, которые рекомендуются для передачи частным компаниям или выполнения силами государственных органов.

В качестве примера широкого развития аутсорсинга в США можно  привести контракт Агентства национальной безопасности США с корпорацией CSC, предметом которого стала модернизация информационной инфраструктуры службы.²⁰ В рамках данного контракта, заключенного на десять лет, корпорация будет осуществлять работы по технической поддержке, обеспечению безопасности и управлению компьютерными сетями.

Таким образом, технология  аутсорсинга является достаточно распространенной в государственном секторе. Необходимость  повышения эффективности расходов, появление новых технологий заставляют государственные органы использовать аутсорсинг как один из инструментов оптимизации своей деятельности.

2.2 Применение механизма аутсорсинга в России

В России серьезное внимание аутсорсингу стали уделять с 2005 года, когда президент В.Путин  посетил Индию (Центр индустрии  в г. Бангалор) и высказал пожелание  использовать индийский опыт в области  аутсорсинга. После этого Правительство  РФ одобрило реализацию новой стратегии, направленной на повышение привлекательности  России как исполнителя заказов, отданных на аутсорсинг. Внесены изменения в законодательство и выделены ассигнования на создание особых экономических зон в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Нижнем Новгороде и Дубне (Московская область). Каждый из этих технопарков получает государственные ассигнования от 80 до 100 млн долларов.

Можно считать, что в России применительно к государственному управлению аутсорсинг приравнивается к понятию государственной контрактации, подразумевающей заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров  и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет  государственный сектор.²¹

При этом в российском законодательстве «аутсорсинг» как правовой институт все еще четко не прописан. Применение этой экономической технологии попадает под действие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд», хотя в  Концепции административной реформы  в РФ в 2006-2008 гг., одобренной распоряжением  Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в качестве одного из направлений  развития уже указано на «внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти».

В рамках этих документов можно  рассматривать следующие сферы  использования аутсорсинга:

1) разработка и принятие  нормативных правовых актов, методической  базы для установления механизма  аутсорсинга административно-управленческих  процессов;

2) использование механизмов  аутсорсинга в административно-управленческих  процессах;

3) внедрение системы аутсорсинга  административно-управленческих процессов  в органах исполнительной власти  и на региональном уровне;

4) требования к созданию  нормативной и методической базы.

Просматриваются интерес  и востребованность  ИТ-аутсорсинга  со стороны органов государственной  власти. В первую очередь это такие  структуры, как Банк России, Минфин, ФНС России, ФТС России, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральное казначейство, Счетная палата, ЦИК России, Росстат.

В последние два года число  госорганов, заинтересованных в ИТ-аутсорсинге, существенно увеличилось. Это связано  с реализацией масштабных ИТ-проектов и федеральных целевых программ (ФЦП), в рамках которых финансировалась  и финансируется ИТ-перевооружение органов государственной власти. В числе крупных ИТ-проектов можно  назвать создание и развитие систем ГАС «Выборы», ГАС «Правосудие», а также ведомственных телекоммуникационных сетей и других органов государственной  власти федерального уровня.²²

В результате исследований, проведенных в двадцати пяти российских ведомствах (Росстат, Росрезерв, Роснаука, Минтранс, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.), было установлено, в  частности, что на аутсорсинг передаются следующие административно-управленческие процессы²³:

1) разработка программного  обеспечения;

2) техническое обслуживание  оборудования;

3) сопровождение информационных  систем, включая систему электронного  документооборота, обслуживание сайтов;

4) обучение и организация  учебного процесса, профессиональная  переподготовка кадров;

5) обеспечение деятельности  центрального аппарата;

6) проведение экспертизы  научных проектов и программ, разработка концепции развития  элементов инновационной инфраструктуры  и региональных инновационных  систем;

7) создание единой автоматизированной  системы учета результатов научно-технической  деятельности.

При принятии решения о  привлечении внешних исполнителей к выполнению отдельных административно-управленческих процессов необходимо учитывать  вспомогательный (обслуживающий) характер деятельности; наличие необходимой  квалификации и специализации (организационно-технические  возможности поставщика); качество и цену предоставляемых услуг, возможность  осуществления контроля за выполнением  переданных на аутсорсинг процессов  и функций; существование правовых основ и механизмов прекращения  партнерских отношений в случае ненадлежащего исполнения привлекаемыми  организациями принятых на себя обязательств.

Выбор исполнителей осуществляется на конкурсной основе с заключением  государственных контрактов, в которых  определяются конкретные процедуры  и механизмы контроля.

Вместе с тем специалисты  при ответе на вопрос об эффективности  аутсорсинга отмечают отсутствие законодательного понятия, критериев оценки его эффективности, а также рекомендаций по развитию, включая принципы и технологии.²⁴

Аутсорсинг может применяться  не только федеральными, но и региональными  органами власти. Так, механизм аутсорсинга  административно-управленческих процессов  внедряется в органах исполнительной власти Алтайского края. Управлением  по печати и информации аутсорсерам  передана функция по ведению сайтов края и органов исполнительной власти, а также сайта «Алтай Трансграничный», предусматривает плотное внедрение  данного механизма в структуры здравоохранения и фармацевтической деятельности, Управления по культуре.²⁵ Законодательные акты, регулирующие данный механизм, приняты в Республике Чувашия, Иркутской, Липецкой, Тамбовской и Томской областях.

На базе имеющихся публикаций и изученного опыта можно сделать  определенные выводы.

Достаточно активно в  органах государственной власти и управления современной России. Анализ информации показывает, что  различные ведомства в том  или ином виде привлекают частные  компании для реализации отдельных  услуг.

В основном передаются на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том  числе транспортное обслуживание, эксплуатация зданий, информационное обеспечение, техническое  обслуживание оборудования, поддержка  информационных систем, а также организация  обучения и повышения квалификации персонала.

В органах государственной  власти и управления в настоящее  время отсутствуют разработанные  процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том  числе методики и критерии оценки эффективности их выполнения.

Развитие аутсорсинга  сдерживается из-за отсутствия законодательно закрепленного определения понятия  «аутсорсинг», стандартов его применения. Использование аутсорсинга носит  несистемный характер. Аутсорсинг для  органов государственной власти и управления зачастую является ограниченным, фрагментарным, весьма дифференцированным по регионам России, так как нет  четко выбранного курса в отношении  привлечения частных компаний и  фирм.²⁶

 

3 БАРЬЕРЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИЕ РАЗВИТИЮ

  АУТСОРСИНГА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

 

Несмотря на наличие ряда позитивных тенденций в развитии аутсорсинга  в государственных органах различных  стран, выделяется ряд факторов, ограничивающих широкое распространение данной технологии. К таким ограничениям относятся достаточно трудоемкие и  негибкие процедуры государственных  закупок, изменения в политическом руководстве, низкие финансовые возможности. Решения об аутсорсинге отдельных  процессов или видов работ  подвержены политическому влиянию  и поэтому не всегда учитывают  значение аутсорсинга для государственного органа: частые изменения в политическом курсе могут препятствовать реализации долгосрочных проектов. Кроме того, зачастую оценка экономии от реализации отдельных комплексных аутсорсинг-проектов не представляется возможной. Серьезным  ограничением для аутсорсинга является и высокая вероятность утечки конфиденциальной информации. Среди  препятствий  для развития технологий аутсорсинга в государственных  органах также выделяются сопротивление  со стороны сотрудников в связи  с возможными сокращениями и снижение мотивации сотрудников.²⁷

Отдельное внимание необходимо уделить  существующим ограничениям развития аутсорсинга  в органах государственной власти в России.

Анализ существующей практики аутсорсинга  в российских органах государственной  власти показал, что органы власти, как правило, имеют опыт привлечения  частных компаний для обслуживания своих текущих потребностей и  обеспечения своей основной деятельности. В то же время большая часть  органов власти продолжает решать задачи по обеспечению своей деятельности, такие как уборка помещений или  организация питания, собственными силами за счет внутренних подразделений. При этом внутреннее подразделение лишено возможности использования рыночных механизмов управления своей деятельностью. Оно сталкивается с существенными ограничениями в использовании ресурсов. Качество же самих услуг в данной ситуации может находиться на низком уровне. Как результат, организация вынуждена постоянно вкладывать определенные средства в данное направление, отвлекая ресурсы от основной деятельности. Переориентация внутреннего подразделения и привлечение организации-аутсорсера может решить указанную проблему. Использование технологий аутсорсинга позволяет использовать все преимущества рыночной координации: оптимизацию затрат, стандартизацию качества. Для организации-аутсорсера деятельность, осуществляемая в рамках контракта, является основной. Организация-аутсорсер заинтересована в предоставлении услуг наилучшего качества и расширении масштабов деятельности, что создает дополнительные преимущества обеим  сторонам. Тем не менее, несмотря на обозначенные преимущества, развитию отношений аутсорсинга в российских органах власти препятствует ряд ограничений, обусловленных, прежде всего, действующим законодательством.²⁸