Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в государственном управлении

Как уже было сказано, в практике частного бизнеса соглашение об аутсорсинге  подразумевает долгосрочное сотрудничество: договоры о приобретении услуг по реализации процессов сторонними организациями  в частном секторе заключаются  на длительный срок. В то же время  в отношении органов государственной  власти в России развитие аутсорсинга  сталкивается с ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса. Конкурсы проводятся под каждое выделение  бюджетных средств, а бюджетные  средства, как правило, выделяются на годовой период. Этот факт значительно  сокращает возможности планирования деятельности органа власти и выстраивания долгосрочных отношений с поставщиком  услуг. Таким образом, в договорах  об оказании услуг, срок должен быть сопоставим с периодом предоставления бюджетных средств.

В связи с тем, что отдельный  аутсорсинг-проект рассчитан на период не более одного года, возникает  проблема проведения повторных конкурсов  для определения поставщиков  аналогичных услуг в следующем  календарном году. При этом если в предыдущем периоде реализацией  процесса занималась одна компания, то в случае смены компании могут  возникнуть объективные проблемы, связанные  с отличиями в характере работы компаний, отличиями в квалификации персонала и различными техническими возможностями.

Еще одним ограничением для внедрения  аутсорсинга в практику органов  государственной власти является своего рода «жесткость» и негибкость организационной  структуры органов государственной  власти. Для привлечения сторонней  организации для выполнения какого-либо процесса необходимо либо выделение  дополнительных средств, либо сокращение численности сотрудников с целью  дальнейшего перераспределения  ресурсов в пользу сторонней организации. Однако для того, чтобы изменить численность сотрудников органа государственной власти, необходимо внести изменения в нормативные  правовые акты, регулирующие деятельность данного органа. Так, например, для  изменения численности сотрудников  федеральных органов исполнительной власти основные изменения будут  вноситься в Положение о данном органе власти и Вопросы деятельности, утверждаемые Постановлением Правительства  Российской Федерации и закрепляющие не только штатную численность сотрудников  органа, но и количество подразделений  органа власти. Данные изменения потребуют  осуществления большого числа дополнительных согласований. С другой стороны, сокращение сотрудников будет носить затруднительный  характер в связи с тем, что  большинство из них имеют бессрочные контракты. В случае же увольнения и  сокращения штатной численности  возникнет вопрос компенсаций.

В связи с вышесказанным, возникает  другая проблема – проблема привлечения  дополнительных средств на реализацию аутсорсинга. Для удовлетворения возможных потребностей в привлечении сторонних компаний к реализации определенных работ органам власти необходимо иметь гибкий бюджет, направления расходования которого можно было бы изменять с целью оптимизации расходов на осуществление своей деятельности.  Однако реализация задач органов государственной власти в настоящее время связана с лимитируемым выделением бюджетных средств. Возможность перевода средств с одной статьи расходов на другую затруднена: распорядитель бюджетных средств имеет право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более пяти процентов.²⁹ Необходимо также отметить, что в соответствии с законодательством о государственных закупках заказчиком может быть изменен объем предоставляемых товаров, работ и услуг не более чем на пять процентов, при этом цена контракта увеличивается или уменьшается пропорционально изменению объема³⁰. Это означает, что при возникновении необходимости в дополнительных услугах в ходе реализации аутсорсинг-проекта орган государственной власти не вправе изменять объем этих услуг более чем на пять процентов. В свою очередь данное ограничение может негативно отразиться на реализации какого-либо крупного проекта: в случае необходимости дополнительной поставки каких-либо услуг для реализации определенного процесса потребуется проведение повторного конкурса либо осуществление данных процессов собственными силами органа власти.

Одним из условий эффективности  применения аутсорсинга является четкая фиксация в контракте видов и  объема работ и услуг, требований к качеству предполагаемых результатов. В противном случае существует вероятность  того, что  качество получаемых услуг  окажется ниже, чем в том случае, когда эти услуги оказывали сами государственные структуры. Разработка стандартов и требований к уровню предоставляемых сторонней компанией услуг имеет значение и для бюджетного планирования. Подготовка требований предполагает их экономическое обоснование, а расходы на реализацию процесса могут в перспективе стать нормативом для обоснования бюджетной заявки государственного органа. Однако существующая система функционирования государственных органов приводит к тому, что зафиксировать четкие границы видов деятельности и процессов, оценить их стоимость и определить ожидаемые результаты работы потенциального поставщика достаточно трудно³¹.

Другим ограничением развития аутсорсинга  в государственном секторе является стоимость аутсорсинг-проекта. Здесь  возможны две ситуации развития событий. С одной стороны, вероятна ситуация, когда внешние подрядчики весьма высоко оценят стоимость процессов, передаваемых на аутсорсинг. Иными  словами, использование аутсорсинга  будет экономически неэффективным  для заказчика. С другой стороны, предоставление услуг может быть невыгодным для привлекаемой организации. Вероятна ситуация, когда орган государственной  власти низко оценит стоимость административно-управленческих процессов, передаваемых на аутсорсинг, что в свою очередь не заинтересует сторонние компании.

Серьезным препятствием для аутсорсинга  выступает отсутствие адекватной системы  контроля за осуществлением процессов  сторонним подрядчиком. Административно-управленческий процесс передается для реализации внешнему подрядчику, с которым у  органа государственной власти не может  быть формальных отношений подчиненности/подконтрольности. Выходом из данной ситуации является формирование системы контроля за подрядчиком, что в свою очередь может также  потребовать высоких издержек. В  случае формирования неэффективной  системы контроля существует вероятность  невыполнения административно-управленческих процессов либо низкого качества услуг, предоставляемых сторонней организацией.

Можно отметить, что еще одним  серьезным барьером для развития аутсорсинга  выступает  административная культура, сложившаяся в российских органах государственной власти. Такие параметры российской бюрократии, как необязательность, низкая ответственность  и недооценка организационных аспектов управленческой деятельности, вряд ли будут способствовать внедрению  в практику деятельности государственных  органов новых технологий управления.³²

Наконец, развитие аутсорсинга в  государственных органах сдерживает отсутствие рынка поставщиков услуг  – рынка сторонних подрядчиков, готовых взяться за реализацию некоторых  административно-управленческих процессов. Решения о привлечении сторонней  организации может приниматься  без подробных сведений об истории  деятельности компании, учета мнения предыдущих заказчиков, детальной информации о преимуществах и недостатках  потенциального исполнителя работ. Из-за неразвитости рынка аутсорсинга, отсутствия в его рамках устоявшихся  обычаев делового оборота и единых стандартов необходимая информация о компаниях, занимающихся предоставлением  услуг, практически недоступна, а  оценить потенциальных исполнителей можно лишь на основе ими же предоставляемых  данных. В сложившихся условиях определить уровень соответствия оказываемых  компанией аутсорсинговых услуг  требованиям органа государственной  власти достаточно сложно. Однако после  создания реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным  законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд», поставщики товаров и услуг для государственных  нужд будут более ответственно подходить  к реализации государственных контрактов.

Кроме того, ограничения применения аутсорсинга в отношении некоторых  административно-управленческих процессов  связаны с отсутствием необходимой правовой базы. Так, например, нормативные акты в сфере реализации такого процесса, как подбор кадров для замещения должностей государственной службы, не предусматривают применения аутсорсинга в данной области.³³

Таким образом, резюмируя сказанное, можно отметить, что практика использования  аутсорсинга получила определенное развитие в государственных органах  различных стран: аутсорсинг выступает  как одна из стратегических альтернатив  для совершенствования повседневной деятельности. Для оценки целесообразности реализации данной альтернативы можно  использовать различные методические принципы. Анализ опыта аутсорсинга  в России показал, что расширению использования данной технологии препятствует ряд правовых ограничений, состояние  рынка услуг аутсорсинга в  России, сама административная культура органов государственной власти.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Аутсорсинг выступает  одной из форм контрактации в государственном  секторе, основными характеристиками которой являются устойчивое и регулярное взаимодействие со сторонней организацией на основе договора, заключенного на длительный срок. Применительно к административно-управленческим процессам аутсорсинг может определяться как закупка услуг по реализации процессов у сторонней организации  при сохранении ответственности  и контроля за результатами процесса у органа государственной власти.

Исходя из поставленной цели и полученных результатов данной работы, целесообразно сделать следующие  выводы.

Первая глава – «Возникновение и развитие аутсорсинга» – посвящена определению понятия «аутсорсинг» и развития аутсорсинга. Также в главе освещены вопросы сущности, особенностей и структуры аутсорсинга.

Вторая глава – «Развитие аутсорсинга в государственном управлении зарубежных стран и России» – уделяется анализу практики и тенденций в использовании данной технологии в зарубежных и российских органах государственной власти.

В третьей главе – «Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в государственном  управлении» – рассматривается  ряд факторов препятствующих широкому распространению механизма аутсорсинга  в государственном управлении.

Исследование показало, что  для  многих органов государственной  власти аутсорсинг в настоящее время  становится одним из способов повышения  эффективности деятельности. Используя  аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь  повысить эффективность и качество государственного регулирования, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных процессов. Аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при сохранении высокого качества выполнения работы.

Анализ тенденций развития аутсорсинга показал, что данный способ совершенствования деятельности активно используется в государственных  органах различных стран. Международный  опыт свидетельствует, что широкому распространению аутсорсинга препятствуют законодательные ограничения, изменения  в политическом курсе, ограниченные бюджетные ресурсы и сопротивление  самих государственных служащих. Для успешного применения данной технологии в российских органах государственной власти необходимо учитывать не только встречающиеся в мировой практике ограничения и трудности при использовании аутсорсинга, но и специфику российских условий, в том числе такие ограничения, как низкий уровень развития рынка услуг, несовершенство законодательства, административную культуру российской бюрократии. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

 

1 Аникин, Б.А. Аутсоринг  и аутстаффинг, высокие технологии  менеджмента : учеб. пособие : рек.  УМО / Б.А. Аникин, И.Л. Рудая.  – 2-е изд., перераб. и доп.  – М. : ИНФРА – М, 2009. – 320 с.

2 Анохин, А. Аутсорсинг  в государственном управлении  зарубежных стран и России / А.  Анохин // Государственная служба. –  2010. - №2. – С. 104-106.

3 Аутсоринг: создание  высокоэффективных и конкурентноспособных  организаций: Учеб. пособие / Под  ред. проф. Б.А. Аникина. – М. : ИНФРА-М, 2003. – 290 с.

4 Батаева Н.С Публичные  услуги и функции государственного  управления // Батаева Н.С., Крючкова  П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. / М. : ТЕИС, 2002. – 180 с.

5 Василенко И.А. Государственное  и муниципальное управление : учеб  пособие  // И.А. Василенко / М.: Гардарики, 2005. – 426 с.

6 В Алтайском крае внедряется  система аутсорсинга административно-управленческих  процессов  [Электронный ресурс] / REGNUM – информационное агенство : офиц. сайт. – 17.08.2002. – URL : http://www.regnum.ru/news/1183884.html (дата обращения 1.05.2012)

7 Давыдкин Е.В. Нечеткая  модель оценки эффективности  аутсорсинга / Е.В. Давыдкин // Экономический  анализ : теория и практика. –  2012. - №5. – С. 54.

8 Кириллова, А. Новые  подходы к определению термина  «аутсорсинг» / А. Кириллова // РИСК : ресурсы, информация, снабжение,  конкуренция. – 2011. № 3, Ч. 2. –  С. 447-449.

9 Ковени М. Стратегический разрыв: технологии воплощения корпоративной стратегии в жизнь // Ковени М., Генстер М., Б. Хартлен, Кинг Д. /  Пер. с англ. – М. : Альпина Бизнес Букс, 2009. – 563 с.

10 Лексин В.Н. Качество  государственного и муниципального  управления и административная  реформа // Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. /  М. : «Европроект», 2006.  – 432 с.