Бюджет муниципального образования

Начиная с XIII в. на Руси начала складываться система  посошного обложения. Единицей обложения являлись соха, дым, двор, тягло. Все собранные средства с подданных поступали в княжескую казну и расходовались на содержание войска, строительство городов-крепостей, храмов, на содержание аппарата управления и семьи князя-феодала.

С образованием Московского княжества как централизованного государственного образования вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великой княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Московского князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др. За счет местной казны содержались царские наместники, волостители (уездные) и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач.

С укреплением  Московского княжества, расширением  его границ, введением земского управления, формированием стрелецких отрядов  и другими преобразованиями в XVII в. были введены военные откупы, стрелецкая подать, оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц, а с народов Поволжья, Урала и Сибири стал собираться ясак (мехами). В 1679 г. стрелецкая подать была заменена подворным налогом, который в 1722 г. был заменен на подушную подать. Подушная подать представляла собой денежную плату, взимаемую со всех лиц мужского пола независимо от возраста. Подушная подать была одним из основных источников пополнения казны, и на ее долю приходилось около 34% всех доходов казны. Кроме того, крестьянство несло мирские повинности, которые носили натуральную и денежную формы¹¹.

В результате реформ Петра I Россия была разделена на девять губерний, губернии на 50 провинций, которые  разделялись на дистрикаты (уезды). В начале XIX в. в России произошли изменения в аппарате управления. Были созданы ряд министерств, в губерниях — казенные палаты, в уездах — казначейства. Казенные палаты распределяли на население налоги, вели учет их поступлений и расходов, принимали и хранили средства, поступающие в казну, выдавали средства на финансирование мероприятий.

В ходе реформ 1861 г. в России были созданы органы местного самоуправления — земства. В налоговой  системе мирские повинности были переоформлены в земские повинности и земские сборы, подушная подать с мещан заменена налогом на недвижимое имущество, подушная подать с крестьян заменена на поземельный налог, для кочевых народов введена кибиточная подать, вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков и введен промысловый налог (сбор за выдачу и оформление документов на право заниматься торговлей и промыслами).

В 1862 г. в России были разработаны правила государственной отчетности по составлению, утверждению и исполнению государственных финансовых средств, получивших название бюджетной реформы. Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г. Аналогичные росписи стали составляться в губерниях, уездах, земствах. Земства ведали местными хозяйственными делами, дорогами, школами, больницами, социальной сферой. Для решения этих задач в земствах формировались земские бюджеты за счет земских повинностей и сборов. Земские повинности взимались со всех граждан земства и устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Земские сборы взимались с земель, недвижимого имущества, с промысловых патентов и устанавливались губернскими и уездными земствами. Кроме того, источником земских доходов бюджета были пособия из государственного бюджета, размер которых составлял до 25% общей суммы земского бюджета.

В волостях формировались волостные бюджеты за счет мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от сдачи в аренду мирских земель.

Городские бюджеты  формировались за счет доходов, собираемых в виде налогов с городских  предприятий (бань, боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владельцев лошадей и т. д.

Местные бюджеты  не входили в состав государственного бюджета России и, следовательно, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система государства.

После Февральской  революции 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской  революции 1917 г. для финансирования неотложных нужд Советское правительство прибегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. правительство составило первый советский бюджет на период с января по июль 1918 г . , который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов¹².

Конституция 1918 г. установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам. Конституция РСФСР предусматривала разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей). Государственные бюджеты Украинской и Белорусской социалистических республик существовали отдельно. Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими и волостными Советами;
• надбавок в размере до 40% к государственному подоходному налогу;
• доходов от местных предприятий и имущества;
• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в  условиях военного времени и проведения политики "военного коммунизма" бюджеты не имели реального значения. Реальными были лишь ежемесячные планы распределения денежной эмиссии.

К концу 1920 г. денежные бюджеты стали отмирать. В июле 1920 г. ВЦИК принял постановление о  слиянии государственного и территориального бюджетов. С окончанием Гражданской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстановил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денежных знаков и укрепления финансовой системы правительство перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. — к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твердому годовому планированию и отчету.

С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему с образованием государственного бюджета СССР. В его состав вошли государственные бюджеты союзных республик. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет. В частности, предприятия союзного подчинения вносили платежи в союзный бюджет, предприятия республиканского, областного и городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из этих же бюджетов финансировались предприятия, учреждения и организации союзного, республиканского и местного подчинения соответственно.

Доходы союзного бюджета формировались за счет отчислений предприятий союзного подчинения, общегосударственных налогов и доходов от внешнеэкономической деятельности. Аналогично формировались бюджеты нижестоящих уровней. Однако следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные и сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и государственный бюджет СССР.

В ходе налоговой реформы 1930-1932 гг. было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов. В частности, в территориальные бюджеты передавалась часть государственных доходов с налога с оборота и с поступлений от реализации государственных займов. В последующем этот принцип распространился на другие общегосударственные источники и продолжает действовать в бюджетной системе РФ как механизм бюджетного регулирования с целью пополнения средствами территориальных бюджетов.

Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% общего объема ресурсов государственного бюджета, в бюджетах союзных республик сосредотачивалось 45-50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уровням власти решать свои задачи в сфере социально-экономического развития территорий и выполнять возложенные на них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете РФ в разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема ресурсов бюджета¹³.

Местные бюджеты  как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу) 1991-2000 гг. Суть муниципальных последствий происходивших в тот период радикальных изменений выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольными. В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.

В течение указанного периода происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в  консолидированном бюджете Федерации - с 28 до 22%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы почти до 32%, то есть разрыв между долями достигал 10 п.п. В 1999 г. разрыв несколько сократился и по доле в консолидированном бюджете РФ расходы местных бюджетов превышали их доходы уже только на 7 п.п. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы. На федеральном уровне соотношение составило 51 и 49%, на региональном - 27 и 22%¹⁴.

Таким образом, дисбаланс бюджетных расходов и  доходов (бюджетный дефицит) сосредоточился на уровне местного самоуправления. Экспертами министерства финансов были проанализированы данные по 63 регионам за период 1996-1999 гг. В 49 из них произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов и только в 14 эта доля возросла. Аналогичные изменения характерны и для структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. К примеру, в Тюменской области в 1998-2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5%, а на местные бюджеты возросла. В то же время в областной бюджет доходов стало поступать больше, а в местные бюджеты - меньше. Так, если в 1998 г. областной бюджет аккумулировал менее 60% доходов, то в 2000 г. - уже более 65%, то есть в областной бюджет стало поступать 2/3 доходов, а в местные - 1/3. В 1998 г. разрыв между долями расходов и доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона составлял менее 1 п.п., а в 2000 г. эта диспропорция выросла многократно, достигнув почти 12 п.п.

В настоящее  время бюджет всех городов и районов имеет превышение фактических расходов над доходами, то есть является дефицитным. Такую ситуацию нельзя не расценивать как крайне неблагоприятную. Однако если анализировать динамику бюджетных дефицитов, то можно отметить в целом позитивную тенденцию к снижению доли дефицитных местных бюджетов - с 68,5% в 1996 г. до 35,1% в 2009 г.

Об остроте  дефицитности местных бюджетов можно  судить по отношению величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета, показывающему, какая часть расходов местного бюджета не покрывается его доходами. Этот показатель в среднем по городам и районам Российской Федерации составлял немногим более 9%.

Также необходимо обратить внимание на один значимый показатель - расходы местного бюджета на душу населения.

В 2009 г. в среднем по Российской Федерации эти расходы выросли по сравнению с 2006 г. на 76% и составили около 3 тыс. руб. Существенно увеличились расходы городских бюджетов - более чем в 2 раза, достигнув 3,6 тыс. руб. Как и следовало ожидать, прирост расходов районных бюджетов был более скромным - всего 67%. В 2009 г. на одного жителя из районного бюджета тратилось в среднем 2,7 тыс. руб., или почти на 1/4 меньше, чем на городского жителя.

Среди экономических  районов безоговорочными лидерами по расходам местных бюджетов на душу населения являются Дальний Восток и Западная Сибирь. Расходы на одного жителя из муниципальных бюджетов Дальнего Востока в 2009 г. составили 7,6 тыс. руб., то есть в 2,6 раза больше, чем в среднем по России. В дальневосточных городах уровень бюджетных расходов оказался в 2,3 раза ниже, чем в районах - соответственно 3,6 тыс. и 8,4 тыс. руб. В Западной Сибири в 2009 г. на душу населения из местных бюджетов в среднем расходовалось почти 4,7 тыс. руб., при этом в городах - 8,7 тыс., а в районах - всего 3,4 тыс. руб. Выше среднероссийского уровня были расходы муниципальных бюджетов еще только в регионах Европейского Севера (3,6 тыс. руб.). Близкими к среднероссийским показателям были расходы местных бюджетов в регионах Урала (2,84 тыс. руб.) и Восточной Сибири (2,7 тыс. руб.). Самым низким этот показатель является в регионах Северного Кавказа (1,3 тыс. руб.), Поволжья (1,4 тыс. руб.), Центрального Черноземья (1,7 тыс. руб.) и Центрального экономического района (1,7 тыс. руб.)¹⁵.

В настоящее  время расходы минимальных местных  бюджетов исчисляются по установленным  на основании действующих правовых актов единым или групповым минимальным  социальным и финансовым нормам и  нормативам в пределах финансовых возможностей бюджетов всех уровней, прежде всего доходов местных бюджетов. Именно последнее условие - определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а не наоборот (как того требует общепризнанная теория формирования бюджетов), является исходным и главным методическим принципом нынешней российской практики разработки местных бюджетов.