Естественные монополии в Росии

3. В сфере железнодорожного  транспорта: либерализация государственного  регулирования тарифов в условиях  развития конкуренции на железнодорожном  транспорте; формирование структуры  управления железнодорожным транспортом,  соответствующей условиям рыночной  экономики; разработка предложений  по созданию концепции формирования  транспортных тарифов исходя  из развития конкуренции на  рынке железнодорожных транспортных  услуг.

4. В сфере электросвязи: введение порядка взаиморасчетов  между операторами сетей электросвязи, образующих сеть электросвязи  общего пользования, и механизма  регулирования цен (тарифов) за  взаимопредоставляемые операторами  сетевые ресурсы и услуги по  передаче нагрузки этих сетей,  что обеспечит эффективную конкуренцию  и недискриминационный доступ  к сети электросвязи общего  пользования физическим и юридическим  лицам, имеющим лицензии на  право предоставления услуг связи;  сокращение перекрестного субсидирования  между отдельными подотраслями  и категориями потребителей; поэтапное  сближение тарифов на одноименные  услуги связи (кроме тарифов  на услуги сельской телефонной  связи и тарифов на универсальные  услуги почтовой связи) для  различных категорий потребителей.

Ряд перечисленных выше задач, в частности, в сфере электросвязи, сегодня уже решены. Однако процесс  реформирования естественных монополий  в РФ пока еще достаточно далек  от завершения.

Мировой опыт представлен  широким спектром возможных воздействий  государства на естественные монополии, включая регулирование через  специальные органы, общественную (государственную) собственность, конкурсный доступ и  договорные отношения.

Наиболее последовательно  государственное регулирование  применяется в отраслях общественного  пользования, в частности, в связи, газо-, электро-, водоснабжении. Регулированию  подлежат предприятия, для которых  характерно следующее:

- существенную часть их  бизнеса составляют услуги, представляющие  важность для широкого круга  потребителей;

- финансирование предприятия  требует огромных сумм денег,  включая средства, полученные от  большого числа представителей  общественности;

- развитие и расширение  бизнеса непосредственно влияет  на развитие, рост и экспансию  общественного благосостояния, деловой  активности и развития промышленности  на конкретной территории.

К общим проблемам текущего регулирования отрасли можно  отнести следующие:

1. Отнесение «услуг общедоступной электрической и почтовой связи» к «естественным монополиям»(ФЗ «О естественных монополиях»).

В результате в отрасли  широко распространено ценовое регулирование. Это делается в целях обеспечения  доступности услуг связи, но вне  зависимости от теоретического обоснования  понятия «естественная монополия», вводимого в указанном законе, развитие отрасли показывает, что доступность услуг связи растет гораздо быстрее в сегментах, где де-факто существует конкуренция (это особенно ярко видно на примерах сотовой телефонии и интернета).

2. Закрепленная в законодательстве концепция «взаимоувязанной сети связи».

Концепция (скорее, лозунг) «взаимоувязанной сети связи», проводимая в нынешнем законодательстве о связи, предполагает регулирование как единого целого всей совокупности сетей и сооружений связи объекта в высшей степени разнородного и не поддающегося управлению в традиционном авторитарном смысле этого слова. На практике «взаимная увязка» сетей остается весьма абстрактным благом. Кроме того, ни законодательство, ни практика не проясняют, в чем (даже в теории) заключается «взаимная увязка», допустим, сетей доставки почты и телефонных сетей. Бремя соблюдения условий требуемой законодательством «увязки» ложится на большинство хозяйствующих субъектов отрасли, вне зависимости от того, действительно ли востребована ли эта «увязка» (и если да, то в какой степени) ими и их клиентами.

3. Неявно проводимая в  законодательстве доктрина «универсального обслуживания».

Законодательством о связи (неочевидно выбранная) часть услуг  связи отнесена к услугам общего пользования («универсального обслуживания», universal service), финансируемых «необеспеченными мандатами» (по сути, путем скрытого налогообложения).

Проблема «необеспеченных  мандатов» выдача полномочия или поручения посредством Закона или подзаконного акта без механизма реализации такого поручения и его финансового обеспечения, проходящего через бюджет или иным способом контролируемого извне исполнительной власти. Больше всего таких необеспеченных мандатов действует в сфере социальной политики: достаточно вспомнить историю с Федеральным законом «О ветеранах...» и многолетние попытки его исполнения).

В результате подотрасль традиционных групп услуг (с регулируемыми  тарифами) стангирует, а развитие наблюдается только в новых «необщедоступных» подотраслях, которые не успели попасть в законодательство. Так, бурно развивались до недавнего времени мобильная связь и пакетная передача данных (интернет), экспресс-почта и доставка мелких грузов, где были допущены свободное ценообразование и конкуренция без административной и финансовой нагрузки со стороны «универсального обслуживания».

4. Чрезмерное бремя лицензирования  технического регулирования (включая  сертификацию на соответствие  стандартам).

Административная и финансовая нагрузка со стороны технического регулирования  для связи и телекоммуникаций являются одними из самых больших  по сравнению со всеми остальными отраслями, хотя большинство технологических  процессов, продуктов и услуг  отрасли не несут непосредственной опасности жизни и здоровью людей, а также не могут повредить  имуществу. Такое странное положение  с избыточностью технических  требований отчасти обусловлено доктринами «взаимоувязанной сети» и «универсального обслуживания», а отчасти просто унаследовано со времен госмонополии на связь.

Сегодня деятельность в области  связи и телекоммуникации требует  наличия у одного оператора до десятка разнообразных лицензий, выдаваемых различными министерствами и ведомствами, что исключает  массу потенциальных участников рынка из числа малых и даже средних бизнесов (особенно, в нестоличных  регионах).

5. Административное распределение  природных и технически ограниченных  ресурсов (частоты, номерная емкость,  геостационарные орбиты), и наличие  особых правил, не допускающим  их свободного рыночного оборота.

Правила вводились с декларируемой  целью «равного доступа» операторов, однако на практике именно захват номерной емкости и/или частотного диапазона является одним из основных препятствий для вхождения в бизнес альтернативных операторов связи и/или средством для сдерживания одних из них и пропуска вперёд других, аффинированных с чиновниками.

Независимый контроль за распределением таких ресурсов отсутствует.

6. Неясная граница между  сферами регулирования законодательства о связи и законодательства о «контенте» (о тайне разного рода, о массовой информации, ЭЦП и пр.).

Россия относится романо-германскому  семейству права, поэтому границы  правоприменения тех или иных законов невозможно определить опытным  путем (установлением судебных прецедентов  по частным искам). Сегодняшняя ситуация приводит к рискам произвольного  или труднопредсказуемого правоприменения. В профессиональном сообществе (и, отчасти, широкой публикой) в последнее  время обсуждались такие частные проявления этой проблемы как:

6.1) проблема ответственности за содержимое каналов связи («контент»), обязанностей операторов совершать какие-либо действия в его отношении;

6.2) проблема «незапрошенных» сообщений (спама) электронной почты и прочих цифровых систем связи, связанная с ней проблема несанкционированного блокирования таких сообщений операторами;

6.3) проблема разграничения  страновых юрисдикций в фактически  экстерриториальных средах;

6.4) проблема статуса «контента» (опубликован/не опубликован; предназначен неопределенной аудитории/целевой; произведение/коллекция произведений, вредоносный (harmful)/безвредный, противозаконный(illegal)/допустимый и т.п.);

6.5) проблема прослушивания/перлюстрации.

7. Существующее законодательство  не прямого действия.

На сегодняшний день очень  широкий круга вопросов отнесен  к сфере подзаконного регулирования  многих ведомств: Минсвязи, Минпечати, ФАПСИ, Гостехкомиссия и т.д.

8. Существующее законодательство  о связи и об иформационном  обмене конфликтны.

Законодательству о связи  сегодня противостоит законодательство об информационном обмене, причем не вполне понятно, чем связь отличается от информационного обмена.

9. Существующее законодательство  о связи вообще и электросвязи  “грязны” по базовой юридической  технике.

Связь включает на сегодня  и электросвязь, и почтовую связь. В то же время и технологии, и  юридические техники описания взаимоотношений  абсолютно разнятся для пересылки  мелких материальных грузов (например, писем- это род ответственной транспортировки) и нематериальных “сообщений” (например, телефонных звонков- это телекоммуникации). Многие сегодняшние законы этого факта не учитывают.

10. На сегодня невозможна  ответственная доставка информации (проблема электронной цифровой  подписи).

Это существенно блокирует  организацию юридически надежно  функционирующей системы заключения сделок и электронных платежей с  одной стороны и систем декларирования и раскрытия информации с другой стороны.

Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий  образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган  исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем необязательно в каждой сфере  иметь отдельный орган. Для осуществления  своих полномочий они вправе создавать  свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей  компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства  РФ и образуют вместе с соответствующим  федеральным органом единую систему  регулирования в соответствующей  сфере естественной монополии.^[1]

 

 

 

 

 

2.2 Проблемы естественной  монополии

В соответствии с Федеральным  законом «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г.  ряд сегментов отраслей транспорта, энергетики и связи считаются «естественными» монополиями. Это подразумевает, что свобода хозяйственной деятельности в таких секторах ограничена, а именно, занятые в них компании лишены права свободно устанавливать цены на свои услуги, а также права отказывать кому-либо в приобретении этих услуг. Эти требования закреплены в Федеральным законом «О естественных монополиях» и подтверждены в отдельных «отраслевых» законах. На практике именно эти «отраслевые» законы, а не Федеральным законом «О естественных монополиях» и являются нормативной базой регулирования «естественных» монополий: они и более детальны, и имеют более действенные механизмы реализации.

Отраслевой подход к регулированию  «естественных» монополий доминировал  на протяжение всего последнего десятилетия. Поэтому хотя в 2000-2008 гг проводились реформы в отдельных «естественных» монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не столько требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программе Грефа»).  

В этой программе были поставлены следующие задачи преобразований в  естественно-монопольных отраслях:

-реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;

-сохранение преимуществ интегрированных систем – технологической целостности, управляемости и надежности;

-отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;

-выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;

-полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;

-создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;

 -обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;