Европейский союз

Таблица 1. БЮДЖЕТ ЕС В 1992–2000.

ДОХОДЫ ЕС, %          

1992                     2000

Налоги на импорт сельскохозяйственной продукции                     3,3                     2,3

Таможенные пошлины                     18,9                     13,0

Отчисления от НДС                     58,0                     38,1

Отчисления, зависящие от размеров ВНП                     13,9                     42,3

Другие                     5,8                     4,3

Всего                     100,0                     100,0

РАСХОДЫ ЕС, 2000          

 Млн. евро                     % бюджета ЕС

Общая сельскохозяйственная политика                     40 994                     43,9

Структурные фонды и Фонд сплочения                     32 678                     35,0

Другие направления внутренней политики                     6028                     6,5

Внешняя политика                     4825                     5,2

Помощь странам-кандидатам                     3167                     3,4

Содержание административного  аппарата                     4725                     5,1

Прочее                     906                     0,9

Всего                     93 323                     100,0

Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. – Brussels; Luxembourg, 2000.P.79.

В рамках ЕЭС в 1958 был образован  другой важнейший финансовый инструмент ЕС – Европейский инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire – весь массив действующих  нормативных документов, включая  неписанные нормы – то есть общие  принципы права и сложившиеся  традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в  полном объеме является непременным  условием вступления любого государства  в ЕС.

Право Сообщества состоит  из большого массива документов, который  можно разделить на три большие  группы:

1) первичное (договорное) право состоящее из учредительных  договоров и приложенных к  ним документов – деклараций, протоколов, поправок, а также договоров  о вступлении в ЕС;

2) вторичное право –  регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения,  изданные различными органами  ЕС;

3) международные соглашения  ЕС с третьими странами.

Главенствующая роль принадлежит  межгосударственным Договорам об учреждении и функционировании Европейского Союза: (Парижский 1951, два Римских договора 1957, Единый европейский акт 1986, Маастрихтский 1992, Амстердамский 1997 и Ниццский 2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и  деятельности институтов, компетенция  ЕС. К этой категории относятся  некоторые второстепенные акты, такие  как Договор об учреждении единого  Совета и единой Комиссии 1965, Акт  о выборах в Европейский парламент 1976, Соглашение об Едином экономическом  пространстве 1994, договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые  другие.

Вторичное законодательство ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые  могут быть приняты его институтами:

Регламент (regulation) является актом общего характера, он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в  тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах  для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или  согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введение импортных квот и т.п.).

Директива (directive), в отличие  от регламента, не обладает универсальным  действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько  государств-членов. Директива определяет цель или результаты законотворческого  процесса, которых государства-члены  обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи оставляются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены  ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы  их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности  в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для чего государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе напрямую апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.

Решения (decision), как и директивы, имеют конкретных адресатов –  ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение  предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Решения, как правило, принимаются  для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых  пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т.п.).

Рекомендации (recommendations) и  заключения (opinions) не обладают обязательной силой. Они являются рекомендательными  актами, декларирующими позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу.

Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной  частью права Сообщества и обязательны  как для институтов ЕС, так и  для государств-членов. Наряду с  основополагающими Договорами и  вторичным законодательством, международные  соглашения имеют приоритет над  национальными законами и являются актами прямого применения и прямого  действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.

При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом  и внешними странами, когда предмет  договора полностью входит в компетенцию  ЕС (например, торговые соглашения или  соглашения об ассоциации) и так  называемые «смешанные» договоры, заключаемые  между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве  и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г.). Для вступления в силу первого  типа договоров достаточно их одобрения  институтами ЕС, для второго –  договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

Институты ЕС и процесс  принятия решений. Для реализации своей  политики ЕС имеет разветвленную  институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих  в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего  Сообщества. В настоящее время  главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская  комиссия, Европейский парламент  и Суд. Имеются также вспомогательные  и консультативные органы: Экономический  и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).

Европейский Совет (European Council) образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет заседает дважды в год, а фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая  ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние  мировой экономики и международных  отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются  программы и решения стратегического  характера. В случае необходимости  созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического  решения. Заседания происходят под  председательством главы или  премьер-министра того государства, которое  в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и  принятые решения доводятся до всеобщего  сведения в виде соответствующих  политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.

Совет ЕС (Совет министров) – (Council) – высший законодательный  орган ЕС.

– Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической  политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно  с Парламентом), заключает международные  соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС в ранге министров  национальных правительств. Фактически существует более 25 различных отраслевых Советов.

– Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР  проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что  обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит  решения Совета и следит за их выполнением.

Европейская комиссия (European Commission) – исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной  инициативы.

– Функции. Комиссии принадлежит  право законодательной инициативы: она разрабатывает законодательные  предложения и направляет их в  Совет, контролирует дальнейший процесс  законотворчества; следит за применением  законодательных актов, принятых Советом. В случаях нарушений может  прибегнуть к санкциям, – например, передать дело в Суд. Она вправе принимать  самостоятельные решения в таких  сферах как сельское хозяйство, торговля, конкуренция, транспорт, функционирование единого внутреннего рынка, защита окружающей среды и др.; исполняет  бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции  ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).

– Состав. Комиссия состоит  из 20 членов (по два представителя  от Франции, Германии, Италии, Испании  и Великобритании, по одному – от остальных государств-членов). Они  назначаются на пять лет национальными  правительствами, но полностью независимы в выполнении своих обязанностей. Кандидатуры утверждаются Европейским  парламентом. Срок полномочий действующей  Комиссии истекает в 2004.

2005, согласно Ниццской  редакции Договора о ЕС, предусматривается  упрощение принципа формирования  Комиссии (вместо принципа представительства  государств вводится система  ротации). Предусматривается усиление  ее ответственности перед Европейским  парламентом.

– Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных  директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая  отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII – вопросами  развития сотрудничества с государствами  АКТ (Государства Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участники  Ломейских конвенций). В штате  Комиссии насчитывается 15 тыс. служащих – это самое большое учреждение ЕС.

– Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз  в неделю в Брюсселе.

Европейский парламент (European Parliament) – консультативно-законодательный  орган ЕС, состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.

– Функции. Осуществляет функции  консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и  бюджет ЕС.

– Полномочия в области  контроля. Комиссия подотчетна Парламенту. Парламент может принимать санкции  в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, такая ситуация сложилась в 1999, когда в результате расследования был опубликован доклад, посвященный злоупотреблениям служебным положением некоторых членов Европейской комиссии Жака Сантера. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди.

Парламенту отведена ведущая  роль при назначении председателя и  членов Комиссии. Парламент контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего  в Совете государства-члена.

– Законодательные полномочия. Римский договор 1957 отводил Парламенту исключительно консультативную  роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. Современный  процесс законотворчества в ЕС предусматривает  участие Европарламента в законодательном  процессе через обязательные процедуры  взаимодействия Комиссии и Совета с  Парламентом. Существуют три основные процедуры: консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.

– Полномочия в области  бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в  Парламенте, позволяет ему вносить  поправки в разработанный Советом  проект. В исключительных случаях  Парламент, если его мнение не было принято в расчет, может отклонить  бюджет в целом. Он дает заключение о деятельности Комиссии, связанные  с выполнением бюджета (на основе выводов Палаты аудиторов).

– Состав. После вступления Австрии, Финляндии и Швеции в  ЕС Парламент насчитывает 626 депутатов (Австрия – 21 представитель, Бельгия  – 25, Великобритания – 87, Германия – 99, Греция – 25, Дания – 16, Ирландия – 15, Испания – 64, Италия – 87, Люксембург – 6, Нидерланды – 31, Португалия – 25, Финляндия  – 16, Франция – 87, Швеция – 22). Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС, после  приема в Союз новых государств-членов его численность не будет превышать 732 депутата; число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, должно соответствовать представительству  народов государств, объединившихся в Сообщество (см. табл. 2).