Государственное управление миграционными процессами в РФ

В разработке и реализации государственной миграционной политики наряду с ФМС России призваны участвовать  следующие федеральные органы исполнительной власти: Минрегион России, Миннац России, Минсотрудничество России, Минюст России, МВД России, Минэкономики России, Минфин России, МИД России, Минтруда России, Минздрав России, Минобразования России, Минкультуры России и другие заинтересованные органы власти. [26]

Для проведения регулярных проверок мест предполагаемого скопления  нелегальных мигрантов, таких, как  вокзалы, рынки, стройки, формируются  группы из сотрудников управления по делам миграции, управления по борьбе с экономическими преступлениями, паспортно-визового управления, патрульно-постовой службы, участковыми инспекторами.

Для реализации государственной  миграционной политики Правительство  Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета ежегодно предусматривает средства на финансирование соответствующих мероприятий.

В настоящее время  в ходе работы Межведомственной рабочей  группы по совершенствованию миграционного  законодательства Российской Федерации  разработан проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях»[27]

Миграционная политика учитывает основные положения Комплексного плана мероприятий по регулированию  миграционных процессов в Российской Федерации в 1998-2000 годах и Федеральной  миграционной программы, утвержденной Указом Президента Российской федерации  от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной  миграционной программе».[28] Государственная  миграционная политика Российской Федерации  основывается нормах международного права  и международных договорах, положениях Конституции РФ и выражается в  федеральных законах и нормативных правовых актах, договорах и соглашениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ и в их деятельности. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств.[29]

Российская Федерация  за последние десять лет стала  участником большинства международных  договоров в той или иной степени  затрагивающих сферу миграции и  право на свободу передвижения.

В соответствии с  ч. 4 ст. 15 Конституции РФ[30] общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В нее входит международный  Билль о правах человека, который  включает Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о защите гражданских  и политических прав и Факультативные протоколы к нему. Эти документы  образуют основу для признания и  соблюдения прав человека в контексте  международного права, включающего  в себя принцип гуманного обращения  с беженцами, вынужденными переселенцами  и лицами, ищущими убежище. Также  следует отметить документы, к которым  Россия присоединилась, вступая в  Совет Европы. Например, Конвенция  о защите прав человека и основных свобод и протокол №4 (март 1998г.).

Российская Федерация  официально объявила о своем присоединении  к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса  беженцев 13 ноября 1992 г. При этом Россия взяла на себя абсолютно все обязательства  по Конвенции и протоколу без  каких-либо оговорок.

В целях создания единого для государств СНГ правового  поля Главами государств Содружества  в 1993 г. было подписано Соглашение о  помощи беженцам и вынужденным переселенцам уделяется незаслуженно мало внимания. Даже поверхностный анализ текста показывает, что правовой потенциал этого  документа до конца не востребован.

Соглашение устанавливает  такие ключевые моменты, как:

· признание существования  проблемы вынужденной миграции на территории бывшего СССР;

· признание сторонами  права на убежище в другом государстве;

· основу для единообразного определения статусов беженцев ми вынужденных  переселенцев;

· признание сторонами  принципа невысылки, необходимости взаимодействия и содействия государств в организации добровольной и индивидуальной репатриации беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе с целью воссоединения семей;

· обязательства  сторон оказывать всестороннее содействие беженцам и вынужденным переселенцам.

Соглашение стало  основой для единообразного определения  статуса беженца и вынужденного переселенца на территории государств – участников СНГ. Субъект правового  регулирования – граждане бывшего  СССР.

Документ предусматривает  возможность совместного участия  государств СНГ в прекращении  вооруженных и межнациональных  конфликтов во время эвакуации мирного  населения. В то же время соглашение носит экономический характер и определяет обязательства государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам, связанные с компенсацией за оставленные жилье и имущество, взаиморасчетами и погашением расходов на их содержание.

Таким образом, принципы, заложенные в конвенции и Протоколе, касающиеся статуса беженцев, получили дополнительное развитие на региональном уровне. Важность этого документа  обусловлена еще и тем, что  не все государства, подписавшие  это Соглашение, стали участниками  конвенции и протокола. В определение  термина «беженец» включен расширительный мотив, перекликающийся с определениями, данными в конвенции Организации  африканского Единства и Картахенской декларации, а именно – веление в число оснований для предоставления соответствующего статуса наличие вооруженных и межнациональных конфликтов в государстве исхода.

Наряду с этим Россия является участником:

· Соглашения 1994 г. о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся – мигрантов. Соглашение между Правительством РФ и правительствами ряда государств СНГ и стран дальнего зарубежья  по трудовой миграции;

· Соглашения 1998 г. о сотрудничестве государств СНГ  в борьбе с незаконной миграцией.

До выхода из соглашения (Бишкек, 1992 г.) о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников Россия заключила  со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Введены  ограничения на передвижение только с Туркменистаном и Грузией.

Межпарламентской  ассамблеей государств – участников СНГ 15 июня 1998 г. принят модельный законодательный  акт «Об общих принципах регулирования  вопросов, связанных с беженцами  – гражданами бывшего СССР на территориях  государств Содружества».

Яндекс.Директ

В настоящее время  в российской федерации одновременно существуют три определения термина  «беженец» (Конвенция ООН (1951 г.) и  Протокол (1967 г.), касающиеся статуса  беженцев, Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и Федеральный закон «О беженцах») и два определения «вынужденный переселенец» (Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и Закон Российской федерации  «О вынужденных переселенцах»). Все эти определения схожие, но не тождественные. Каждое их них подлежит применению, поскольку в России международные нормы могут применяться вместе с нормами права Российской Федерации или вместо последнего без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутреннего государственного права.

Термины «беженец»  и «вынужденный переселенец» упоминаются  в текстах 210 законодательных и  иных нормативных правовых актах  Российской Федерации. Однако базовыми законодательными актами в области  вынужденной миграции служат Федеральный  закон «О беженцах»[31] и закон  Российской Федерации «О вынужденных  переселенцах».[32]

Федеральный закон  «О беженцах» предполагает реализацию международных обязательств Росси  после ее присоединения к Конвенции  и Протоколу, касающимся статуса  беженцев. Закон Российской Федерации  «О вынужденных переселенцах» направлен  на установления особого правового  режима и оказания государственной  поддержки гражданам Российской Федерации в общественно-политической ситуации, возникшей после образования  новых государств на территории бывшего СССР.

Оба закона построены  на принципах, заложенных в Конвенции ООН (1951 г.) и Протоколе (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Однако Федеральный закон «О беженцах» не в полной мере соответствует международным обязательствам Российской Федерации. По условиям Конвенции и Протокола, касающихся статуса беженцев, при присоединении любое государство может сделать оговорки, за исключением ст. 1, 3 и 4, п. 1 ст. 16 и ст. 33, а также заявления о территориальном применении в соответствии со ст. ст. 1В(1) и 40. В этих статьях определен перечень обстоятельств, по которым лицо, признается беженцем, и случаи, при которых положения Конвенции не распространяются. Перечни являются исчерпывающими и не могут быть дополнены. Также определяются минимальные нормы обязательств государства, предоставившего убежище, перед беженцем: недопустимость дискредитации, свобода вероисповедания, право на обращение в суд, принцип невысылки.

В Федеральном законе «О беженцах» имеет место отход  от императивных норм Конвенции и  Протокола, касающихся статуса беженцев. Например, не включена норма, содержащаяся в части второй раздела D ст. 1 конвенции  об автоматическом признании указанных  в этом пункте лиц беженцами. Речь идет о случае, когда учреждения ООН вынуждены прекращать свою помощь отдельным категориям лиц.

Подпункт 1 п. 1 ст. 9 Закона частично не соответствует разделу С ст. 1 Конвенции. Получение беженцем разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации не может служить основанием для утраты статуса беженца, так как раздел С ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца. Вместе с тем из текста Закона невозможно определить, что представляет собой это разрешение и какова его правовая природа, так как определение термина в Законе отсутствует.

Подпункт 1 п. 2 ст. 9 не соответствует разделу С ст. 1 Конвенции. Осуждение беженца за совершение преступления на территории России не может служить основанием лишения лица статуса беженца, так как раздел С ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца.

Положениями пп. 1 п. 6 ст. 12 и п. 3 ст. 13 Закона, согласно которым лицо, осужденное за совершение преступления на территории Российской Федерации, лишается временного убежища или подлежит выдворению (депортации) после отбытия наказания с территории РФ, не согласуется с конституционными принципами равенства всех перед законом и судом и гарантией государства равенства прав миграция свобод человека и гражданина независимо от их правового положения (ст. 19 Конституции РФ). Осуждение лица за совершение преступления не может служить основанием для лишения его временного убежища или депортации с территории России. За совершение лицом уголовного преступления действующим уголовным законодательством не предусматривается такой вид наказания, как выдворение из страны. В ст. 44 Уголовного кодекса РФ дан исчерпывающий перечень видов наказания.

Статья 42 Конвенции  о статусе беженцев специально запрещает  оговорки к ст. 1 Конвенции. В пп. «d» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указано: «оговорка означает односторонне заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединения к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договоров в их применении к данному государству». Таким образом, в ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона «О беженцах» содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие юридический смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев.

Статья 19 Федерального закона «О вынужденных переселенцах», носит декларативный характер, поскольку  ответственность за нарушение положений  указанных законов не предусмотрена  действующим административным и  уголовным законодательством.

Законодательство, обеспечивающее государственное регулирование  миграционных процессов на территории Российской Федерации имеет ряд  пробелов и недоработок.

1. Главным недостатком  законодательства в области миграции  является то, что законодательная  база построена на созерцательной  позиции и практически полной  отстраненности государства от  влияния на процессы миграции. Между субъектами миграции и  государством отсутствуют партнерские  отношения, основанные на взаимном  признании прав и обязанностей. Содержащиеся в законах «О  беженцах» и «О вынужденных  переселенцах» обязанности беженцев  и вынужденных переселенцев построены  на уровне декларации.[33]

Полную несостоятельность  показала попытка решить все многообразие проблем миграции внесением дополнений и изменений в законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных  переселенцах». Законы не являются актами прямого действия, а предполагают принятие целой серии нормативных  правовых актов, конкретизирующих их содержание. В частности Федеральный закон  «О беженцах» предусматривает издание 11 подзаконных актов. С момента  вступления в силу этого Закона прошло почти шесть лет, а до настоящего времени Правительством Российской Федерации принято только 7 нормативных  правовых актов, другие нормативные  правовые акты Правительства Российской Федерации не приведены в соответствие с законом «О беженцах». Аналогичная  ситуация с законом «О вынужденных  переселенцах».

2. Необходима подготовка проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуации в субъектах Российской Федерации. Такой законопроект позволит установить порядок финансирования в единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на восстановление хозяйственных объектов, упорядочит и объединит усилия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению этой проблемы.