Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Отсутствие единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

 
2.3. Международный опыт

Правительствам всех стран приходится принимать стратегические решения при выборе целей управления долгом, определении своих предпочтений в отношении допустимой степени риска, методов управления условными обязательствами и путей обеспечения надежного управления государственным долгом. По многим из этих вопросов происходит все большее сближение мнений относительно методов, составляющих надежную практику управления государственным долгом, содействующую также снижению уязвимости при распространении внешних финансовых потрясений. В их число входят четкое определение целей управления долгом; учет затрат в сопоставлении с сопутствующим риском; разграничение и координация управления долгом и денежно-кредитного регулирования и соответствующей подотчетности; установление лимитов на рост долга; необходимость тщательного управления риском рефинансирования и рыночным риском, затратами на выплату процентов по долговому бремени; необходимость создания надежной организационно-правовой структуры и политики снижения операционного риска, в том числе четкого распределения обязанностей и сопряженной с ними ответственности среди государственных ведомств, вовлеченных в управление долгом.

Международным валютным фондом и Всемирным банком были разработаны руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать странам в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости.

Цели и координация управления долгом. Основная цель управления государственным долгом – обеспечить удовлетворение потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне– и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся под контролем Правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово-бюджетной политики и руководство Центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики. Управляющие долгом должны сообщать органам налогово-бюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления.

В тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Прозрачность и подотчетность. Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Необходимо четко определять и публично раскрывать цели управления долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения затрат и риска.

Необходимо публично раскрывать информацию о важных аспектах операций по управлению долгом.

Общественности должна предоставляться информация о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, в том числе о ее финансировании, и о консолидированном финансовом положении органов государственного управления.

Органы государственного управления должны регулярно публиковать информацию об объеме и структуре своего долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения и процентных ставок.

Деятельность по управлению долгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами.

Институциональная основа. В правовой основе должны разъясняться полномочия по осуществлению заимствований и выпуску новых долговых обязательств, осуществлению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления.

Необходимо четко определить организационную основу управления долгом и обеспечить ясность формулировки полномочий и функций.

Ограничение риска убытков для государства в результате неадекватных мер операционного контроля должно осуществляться в соответствии с надежной практикой ведения деловых операций, включая ясную формулировку обязанностей сотрудников, четкие меры текущего наблюдения и контроля и механизмы отчетности.

Деятельность по управлению долгом должна опираться на точную и комплексную управленческую информационную систему, которая предусматривает надлежащие механизмы защиты.

Необходимы надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие снизить риск возможного серьезного нарушения работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Стратегия управления долгом. Необходимо тщательно отслеживать и оценивать риски, присущие структуре государственного долга. Такие риски следует смягчать в максимально возможной степени путем изменения структуры долга, принимая во внимание затраты, связанные с такими действиями.

При принятии решений о привлечении займов и проведении мер по снижению риска для органов государственного управления управляющие долгом должны учитывать финансовые и другие риски, связанные с государственными кассовыми потоками.

Управляющие долгом должны тщательно оценивать риски, связанные с долгом в иностранной валюте и краткосрочным долгом или долговыми обязательствами с плавающей ставкой, и управлять ими.

Необходимы эффективные с точки зрения затрат меры политики по управлению кассовыми средствами, позволяющие официальным органам с высокой долей уверенности выполнять свои финансовые обязательства по мере наступления их сроков.

Система управления риском. Необходимо разработать систему, позволяющую управляющим долгом определять желаемые соотношения между ожидаемыми затратами и рисками, связанными с портфелем государственных долговых обязательств, и управлять ими.

Для оценки риска управляющие долгом должны регулярно проводить стресс-тестирование портфеля долговых обязательств, исходя из возможных экономических и финансовых потрясений, которым потенциально подвержены органы государственного управления и, в более общем плане, страна в целом.

Управляющие долгом, которые стремятся активно управлять портфелем долговых обязательств в целях извлечения прибыли, исходя из своих ожиданий относительно будущей динамики процентных ставок и валютных курсов, отличающихся от уже заложенных в текущих рыночных ценах, должны учитывать сопряженные с этим риски и нести ответственность за свои действия.

При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать воздействие, которое оказывают условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.

Развитие и обеспечение работы эффективного рынка государственных бумаг. Для минимизации затрат и риска в средне– и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Органы государственного управления должны стремиться к формированию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, уделяя при этом должное внимание затратам и риску, и их отношение к инвесторам должно основываться на принципах равенства.

Операции по управлению долгом на первичном рынке должны быть прозрачными и предсказуемыми.

Для размещения долговых обязательств должны в максимально возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе конкурсные аукционы и эмиссионные синдикаты.

Органы государственного управления и центральные банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных действенно функционировать в самых разных рыночных условиях.

Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.

Устойчивый государственный долг является неотъемлемым атрибутом состояния финансовой системы не только развивающихся стран, то есть стран с переходной экономикой, но и большинства индустриально развитых стран. При этом критические размеры как внутренней, так и внешней задолженности и, как следствие, рост процентных платежей во многих странах приводят к ограничению возможностей управления государственным долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на экономику в целом. Особую важность осуществления контроля за состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как показала не только российская практика, непродуманная долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.

В этой связи, как показывает опыт высших органов финансового контроля стран – участниц Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования контрольной работы, осуществляемой контрольно-счетными органами в области государственного долга, представляется целесообразным внедрение в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом активно применяемого в мировой практике аудита эффективности. Особое значение это приобретает в свете проводимых в настоящее время в России реформ бюджетного процесса, предусматривающих переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По данному вопросу в рамках ИНТОСАИ разработан ряд рекомендаций.

В первую очередь предлагается рассмотреть подходы к определению государственного долга: оно должно давать ясное представление о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы убедиться, что управление, ответственность и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание баз данных в исторических рамках.

Затем необходимо изучить нормативную и законодательную базу по вопросам государственного долга, проанализировать элементы, которые должны быть в нее включены с тем, чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление государственным долгом.

Управление государственным долгом должно быть основано на системе законов и административных норм, регулирующих соответствующие операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять компетенцию при оформлении долговых обязательств, выпуске новых инструментов, вложении или распределении ресурсов, полученных за счет выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении любых операций, осуществляемых при управлении государственным долгом.

В мировой практике существуют различные варианты распределения функций в управлении долгом, однако в любом случае, установленная структура должна четко определить функции каждого субъекта, координацию между ними и требуемый порядок обмена информацией для принятия решений и определения лимита всех обязательств, в том числе неявных (потенциальных). Недостаточная ясность в этом вопросе может негативно сказаться на координации действий различных правительственных органов, а также на процессе принятия решений и определения ответственности.