Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Все государственные гарантии, включенные в состав государственного внутреннего долга, предоставлялись на основании постановлений Правительства Российской Федерации и во исполнение законов о федеральном бюджете на соответствующий год. В некоторых случаях постановления Правительства Российской Федерации выпущены при наличии отрицательных отзывов о финансовом состоянии получателя государственной гарантии. Некоторыми постановлениями определено, что получателю государственной гарантии не будет предъявлено эквивалентных требований по возмещению федеральных затрат на исполнение гарантии.

Текстовые статьи, включенные в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год, уточняют условия предоставления государственных гарантий. Однако положения статьи 126 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» вступают в противоречие к нормам статьи 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части обязательного проведения проверки финансового состояния организации – получателя государственной гарантии.

Государственные гарантии на общую сумму 10,5 млрд рублей предоставлены Правительством Российской Федерации организациям, имеющим отрицательные отзывы Министерства финансов России об их финансовом состоянии.

Государственная гарантия по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами в объеме 30 млрд рублей предоставлена в 2003 году с нарушением статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации без определения источника ее возможного исполнения.

В связи с расширением сферы применения государственных гарантий растет значимость государственного контроля, как за законностью, так и за эффективностью их предоставления и исполнения.

1. Накопленный практический  опыт позволяет сделать выводы  о том, что финансирование импортных  поставок под гарантии Правительства  Российской Федерации является  достаточно эффективной схемой. В результате финансирования  проектов за счет кредитов (займов) под гарантии Правительства Российской  Федерации может быть обеспечена, в том числе, реализация социально  значимых проектов, эффект от  которых находится вне экономических  оценок.

Тем не менее в целях выбора оптимального варианта финансирования проекта требуется проведение сравнения альтернативных вариантов финансирования, оценка возможного финансового результата.

2. Существующая нормативно-правовая  база в части данных вопросов  должна полностью охватывать  все аспекты предоставления и  исполнения гарантий и мобильно  совершенствоваться в целях оптимизации  управления государственным долгом.

3. Действующая система  и методология учета проводимых  операций должны обеспечивать  полное и достоверное отражение  операций в различных учетных  регистрах и в принятых формах  отчетности.

4. Должен быть утвержден  действенный механизм анализа  и оценки присущих данной схеме  рисков.

5. Действующая система  предоставления и исполнения  гарантий Правительства Российской  Федерации должна обеспечивать  максимально возможный в конкретных  условиях возврат средств в федеральный бюджет.

 
Задолженность по кредитам правительств иностранных государств

Основной проблемой здесь являлся тот факт, что указанная задолженность представляла собой нерыночную составляющую государственного внешнего долга, и при управлении ею не могли быть использованы преимущества текущей ситуации на рынке.

Проведенное в 2005 году досрочное погашение задолженности перед членами Парижского клуба кредиторов в объеме 15 млрд долл. и в 2006 году – около 21,5 млрд долл. США за счет средств Стабилизационного фонда позволило достичь следующих целей:

• значительно укрепилась долговая устойчивость Российской Федерации – по уровню основных долговых показателей (долг/ВВП, долг/экспорт и др.) наша страна относится к числу стран с низким уровнем задолженности;

• уменьшилась нагрузка на федеральный бюджет, связанная с высоким бременем обслуживания государственного внешнего долга; это существенно ослабило зависимость его исполнения от внешних факторов, прежде всего от состояния нефтяного рынка, и повысило предсказуемость бюджетной политики.

• улучшилась структура государственного долга.

Выросла доля внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга Российской Федерации, и тем самым уменьшено влияние валютных рисков на расходы федерального бюджета по обслуживанию и погашению государственного долга.

Существенно увеличилась доля рыночной (торгуемой) части государственного долга России.

В части задолженности перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб, актуальной остается проблема завершения урегулирования задолженности бывшего СССР, не оформленной до настоящего времени двусторонними межправительственными соглашениями с такими государствами, как Мальта, ОАЭ, Словения, страны бывшей Югославии. Кроме того, необходимо начать погашение задолженности перед странами, с которыми уже согласованы соответствующие схемы: Кувейт, Оман, Таиланд, Китай, Хорватия, Сербия и Черногория, Босния и Герцеговина. Во всех этих случаях речь идет об организации поставок товаров (услуг) в счет погашения долга бывшего СССР.

Здесь могут возникнуть проблемы не только с подписанием межправительственных и далее межбанковских соглашений по урегулированию внешнего долга бывшего СССР, но и с организацией производства товаров, выбором производителя, определением коэффициента бюджетного финансирования производства и размером аванса производителю. Кроме того, например, до настоящего времени не подписано межправительственное, а соответственно и межбанковское соглашение с ОАЭ, тем не менее товарные поставки туда осуществляются еще с 1996 года, а долг не списывается, в том числе по причине отсутствия межбанковского соглашения, которое в свою очередь не может быть подписано ранее межправительственного соглашения.

В связи с изложенным, возрастает роль государственного контроля за расходованием средств на финансирование производства товаров для их дальнейших поставок в счет погашения государственного внешнего долга, а также за своевременностью и полнотой списания кредиторами погашенного таким образом внешнего долга.

 
Государственный долг и социальная политика

Для решения, с одной стороны, проблемы пенсионных накоплений, которые в соответствии с действующим законодательством должны быть инвестированы в государственные ценные бумаги, а, с другой стороны, в целях повышения ликвидности рынка ГКО-ОФЗ разработан новый вид государственных ценных бумаг – государственные сберегательные облигации (ГСО), предназначенные прежде всего для консервативных инвесторов, то есть для пенсионных фондов. Министерства финансов России в 2006 году разместил ГСО на рынке.

Таким образом, к концу 2006 года в России функционировали два сегмента рынка государственных ценных бумаг: рынок ГКО-ОФЗ и рынок ГСО, что, как ожидается, повысит качество рынка ГКО-ОФЗ, поскольку, можно предположить, что его покинут пассивные инвесторы в лице пенсионных фондов.

Но при этом на федеральный бюджет ляжет нагрузка по обслуживанию долга. То есть, обеспечив Пенсионному фонду надежное вложение средств и получение на них доходов, государство несет соответствующие расходы.

Таким образом, в рамках проведения финансового контроля необходимо будет предусмотреть проведение соответствующих контрольных мероприятий по вопросам эмиссии ГСО и инвестирования средств Пенсионным фондом.

Еще одним социально значимым вопросом является проводимая политика в отношении восстановления дореформенных сбережений граждан, нацеленная на повышение объема средств, направляемых на компенсационные выплаты, и, соответственно, на расширение категорий граждан, получающих данные компенсации.

Если за период с 1996 по 2005 год владельцам дореформенных сбережений, помещенных во вклады (взносы) в Сбербанк России и учреждения Росгосстраха, было всего выплачено 106,6 млрд рублей (немногим более 10 млрд рублей в год в среднем), то в федеральном бюджете на 2006 год было предусмотрено направить на выплату компенсации по дореформенным сбережениям 40 млрд рублей. Это позволит распространить норму, связанную с выплатой начавшейся в 2005 году повторной компенсации участникам и инвалидам Великой Отечественной войны, на всех граждан Российской Федерации по 1935 год рождения включительно. Кроме того, будет продолжена выплата компенсации из расчета остатка вклада (взноса) гражданам Российской Федерации в возрасте свыше 64 лет, или по 1942 год рождения включительно.

В 2007 – 2008 годы указанная политика будет продолжена. Предлагается направить на компенсационные выплаты 48 и 56 млрд рублей соответственно. Это позволит обеспечить дальнейшее расширение возрастной категории владельцев гарантированных сбережений. Компенсацию получат граждане, в первую очередь, пенсионеры, достигшие 60-летнего возраста, а также другие социально незащищенные слои населения.

Предполагается осуществить дополнительную (повторную) выплату компенсации в размере остатка вклада (взноса) гражданам с 1935 по 1942 год рождения, а гражданам с 1942 по 1947 год, а также инвалидам I и II группы, родителям, сыновья которых проходили военную службу по призыву, и погибли в период прохождения службы в мирное время, начать выплату компенсации в двукратном размере имеющегося у них остатка вклада (взноса). При этом с 2007 года предполагается отказаться от выплаты предварительной компенсации в размере 1 тыс. рублей, как малоэффективной.

В дальнейшем государственная политика в отношении дореформенных сбережений граждан будет направлена на увеличение объема выплачиваемых компенсаций до 70 млрд рублей в 2009 году. Это позволит обеспечить выплату двукратной компенсации большинству владельцев гарантированных сбережений и их наследникам.

Учитывая значительные объемы выплат и социальную значимость данного вопроса, он должен стать одним из объектов государственного финансового контроля.

 
Региональный аспект и консолидированный долг

Одним из направлений долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг заимствований субъектов Российской Федерации. Действующее бюджетное законодательство, на основании которого осуществляет свою деятельность Министерства финансов России, устанавливает ограничения на величину дефицита региональных и местных бюджетов, предельный размер долга и расходов на его обслуживание, которые должны быть соблюдены в целях осуществления субнациональных заимствований.

Политика в сфере регулирования и мониторинга субнациональных заимствований строится на основе следующего:

• поддержка со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих положительную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы, установленные бюджетным законодательством страны;

• соблюдение ограничений, предписанных законодательством страны в отношении внешних заимствований субъектов Российской Федерации, при сохранении за федеральным центром приоритета осуществления внешних заимствований.

Итоги проведения вышеуказанной политики характеризуются следующими фактами.

Субъектам Российской Федерации дана возможность рефинансировать и реструктуризировать существующий внешний долг без дальнейшего наращивания его объемов.

С учетом того, что преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставящим управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, а также от сохраняющихся рисков ограничения доступа на внешние рынки заимствований по не зависящим от Российской Федерации причинам, приоритет при осуществлении государственных заимствований и в дальнейшем должен быть отдан внутренним заимствованиям.