Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Анализ использования финансовых займов Международного банка реконструкции и развития (МБРР) с момента вступления Российской Федерации в 1992 году в эту международную финансовую организацию показывает, что возможности использования этих кредитных ресурсов не были использованы в полной мере. Это было обусловлено, в частности, отсутствием в России четкой системы организации работы с займами МБРР, которая заметно отставала от процесса привлечения этих кредитов, зачастую не учитывала специфики организации работы банка и накапливаемого опыта сотрудничества с ним.

В то же время наблюдалось отсутствие должной адаптации МБРР к российским социально-экономическим условиям. Выделение средств предполагалось в виде траншей, критерии предоставления которых формировались до начала реализации проектов, а контроль за выполнением обязательств проводился только через несколько лет, без учета произошедших социально-экономических изменений в стране.

Такая формальная оценка рассмотрения результатов проектов, наряду с ужесточением требований МБРР, приводили к задержкам выделения траншей, а также к решению российской стороны отказаться от части неиспользованных средств. Это вело к дополнительным расходам федерального бюджета за резервирование заемных средств.

Представляется целесообразным отметить и определенные положительные аспекты привлечения финансовых займов МБРР. В своей совокупности этот тип займов, несмотря на отсутствие комплексной оценки их эффективности, обладал большей стратегической значимостью (по крайней мере, с точки зрения постановки целей), по сравнению с распылением средств МБРР на финансирование большого числа не увязанных между собой инвестиционных проектов, отражающих ведомственную заинтересованность.

Привлечение финансовых займов в начале 1990-х годов способствовало смягчению отрицательных социально-экономических последствий переходного периода посредством критического импорта и стабилизации федерального бюджета (реабилитационные займы), а также, хотя и косвенно, связанных с реформированием таких проблемных областей, как социальная защита населения и угольная промышленность и смягчение других острых проблем реформирования российской экономики начала 1990-х годов. Следует отметить, что многие мероприятия, предусмотренные соглашением с МБРР о третьем займе на развитие экономики, продолжают осуществляться, несмотря на аннулирование этого займа.

В качестве основного вывода по рассмотрению результатов использования финансовых займов МБРР следует отметить, что в условиях чрезвычайных, острых проблем состояния социально-экономического развития Российской Федерации в 1990-х годах привлечение этих займов в целом было обоснованным.

В то же время показано, что в случае возникновения необходимости привлечения новых финансовых займов в будущем, потребуется более четкая организации системы управления за расходованием заемных средств, а также более ответственное отношение органов исполнительной власти к принятию на себя обязательств перед МБРР. Представляется также важным учитывать накопленный опыт сотрудничества с МББР при использовании ресурсов других международных финансово-экономических организаций.

 
Предоставление и исполнение государственных гарантий. Предоставление государственных гарантий, включенных в состав государственного внешнего долга

Значительный объем предоставления гарантий Правительства Российской Федерации приходится на импортеров – поставщиков оборудования и услуг российским хозяйствующим субъектам (под так называемые «связанные» кредиты).

В ходе реализации контрактов на поставку оборудования и услуг их конечные цели и условия неоднократно меняются в одностороннем порядке или иностранным поставщиком, или российскими внешнеторговыми посредниками. Указанные изменения часто не согласовываются с конечными получателями. Отсутствие согласования этих изменений приводит к значительному удорожанию поставляемого оборудования, срыву и переносу его поставки на более отдаленные сроки (от контрактных).

В ходе проведения контроля за состоянием данного вида задолженности неоднократно выявлялись факты отвлечения кредитных ресурсов и использования заемных средств не по целевому назначению.

Конкурсы по отбору проектов, предусмотренные, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, часто не проводятся либо носят формальный характер.

Обеспеченность кредитов, предоставленных российским получателям под внешние гарантии, или не предусматривается или оформляется в виде поручительств субъектов Российской Федерации. В условиях дефицита бюджетов последних их поручительства не могут считаться достаточными. В результате растет объем просроченной задолженности по возврату российскими получателями в федеральный бюджет средств, полученных по кредитам.

В настоящее время привлечение новых «связанных» кредитов от правительств иностранных государств под государственные гарантии, налагающих обязанность закупать услуги, или товары у стран, которые эти кредиты предоставляют, и отличающихся низкой экономической эффективностью, полностью исключается.

При этом взаимодействие с Организаций экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также с агентствами экспортных кредитов и кредитных гарантий зарубежных стран будет продолжено как с целью использования накопленного ими опыта финансовой (гарантийной) поддержки национального экспорта, так и стимулирования перевода России в более высокие группы кредитных рисков по классификации ОЭСР.

Кроме того, в ближайшей перспективе получат развитие государственные гарантии, предоставляемые для реализации социально значимых проектов, которые не могут быть реализованы без участия государства в той или иной форме: гарантии возврата хозяйствующими субъектами заемных средств; авансов, полученных от покупателей заказчиков; покрытие разного рода политических рисков во внешнеэкономической деятельности. К таким проектам также относятся проекты, осуществление которых необходимо в целях социально-экономического развития страны, но которые не реализуются частным сектором в связи с их низкой рентабельностью.

Будет продолжено оказание государственной поддержки российским производителям промышленной продукции путем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Это, безусловно, будет способствовать продвижению российской промышленной продукции на внешние рынки.

Предоставление государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях позволит осуществить государственную поддержку предприятий, участвующих в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», а также российских авиаперевозчиков по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами.

В соответствии со статьей 115 Бюджетного кодекса государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Фактически ситуация как правило складывается таким образом, что обязательства, обеспеченные гарантией, выполняются за счет средств федерального бюджета. Министерство финансов России при содействии Внешэкономбанка должно реализовать свое право как гаранта на возмещение сумм получателем гарантии, уплаченных по ней. Однако данное право удается реализовать не всегда в связи с финансовым состоянием заемщиков средств.

Порядок финансирования импортных закупок в счет иностранных кредитов, привлекаемых под гарантии Правительства Российской Федерации следующий.

1. Российская сторона привлекает  иностранные кредитные ресурсы  с погашением кредита, как за  счет средств федерального бюджета, так и на возвратной основе (за счет средств конечного  получателя). Во втором случае  между Министерством финансов  России, Внешэкономбанком и заемщиком  заключается Договор займа (до 1997 года – Долговое обязательство) на условиях компенсации федеральному  бюджету всех расходов, понесенных  Внешэкономбанком и Министерством  финансов России, по привлечению  и обеспечению кредита. Если оборудование  поставляется за счет полного  обслуживания кредита из федерального  бюджета, Договоры займа с конечными  получателями не заключаются.

2. Распоряжением Правительства  Российской Федерации о привлечении  иностранных кредитных ресурсов  под его гарантию установлены  страна-кредитор и направления  использования иностранного кредита.

3. Во исполнение указанного  распоряжения Правительства Российской  Федерации между российским импортером  и иностранным экспортером заключается  контракт на поставку оборудования  с платежом в счет кредита.

4. После прохождения ценовой  экспертизы в Министерстве экономического  развития и торговли Российской  Федерации данный контракт с  разрешительной визой Министерство  экономического развития и торговли  России направляется во Внешэкономбанк.

5. Внешэкономбанк обращается  в Министерство финансов Российской  Федерации за разрешением оформить  кредитную документацию. После получения  разрешения Министерства финансов  России Внешэкономбанк заключает  межбанковское кредитное соглашение с иностранным банком-кредитором, в котором указываются стороны, сумма кредита, процентная ставка по кредиту, сроки погашения кредита и период использования кредита. Копия соглашения направляется в Министерства финансов России.

6. На основании обращения  российского импортера, заключившего  соглашение с иностранной стороной  на поставку оборудования, Министерства  финансов России дает разрешение  Внешэкономбанку открыть на основании  соглашения аккредитив в пользу  иностранного поставщика.

7. После выполнения всех  процедур, согласованных с иностранной  стороной, Министерство финансов  России предоставляет гарантию  Правительства Российской Федерации  в пользу иностранного банка-кредитора.

8. По мере поставок оборудования  фирма-экспортер направляет соответствующие  отгрузочные документы в свой  банк, который проводит их проверку  и осуществляет выплату средств  экспортеру, известив при этом  Внешэкономбанк как сторону по  кредитному соглашению. По мере  поставок оборудования и использования  кредита увеличивается задолженность  по кредитному соглашению. Иностранный  банк-кредитор, по мере наступления  сроков платежа, выставляет счет  Внешэкономбанку в погашение  возникшей задолженности (основной  долг и проценты), который Внешэкономбанк  оплачивает за счет средств  федерального бюджета в соответствии  с расписанием платежей.

9. В случае образования  просроченной задолженности конечного  получателя средств перед федеральным  бюджетом Внешэкономбанк принимает  меры по возврату этих средств в федеральный бюджет (направление исковых заявлений в судебные инстанции, открытие процедуры банкротства, введение временного управляющего и т.п.).

10. Ежемесячно Внешэкономбанк  предоставляет Министерству финансов  Российской Федерации полный  отчет об использовании кредитных  средств, погашении основного долга, процентов и комиссий за обслуживание  кредита.

В нарушение требований статьи 115 Бюджетного кодекса Правительством Российской Федерации не в полной мере реализуется право как гаранта на возврат средств, выплаченных за счет федерального бюджета в процессе исполнения гарантий, что является прямыми потерями для федерального бюджета.

 
Предоставление государственных гарантий, включенных в состав государственного внутреннего долга