Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Согласно рекомендациям Комитета по государственному долгу стран – участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная база должна определять, по крайней мере, следующие аспекты:

• формулирование политики и стратегии государственного долга;

• четкое определение целей и направлений использования долга;

• учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;

• субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых контрактов;

• субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;

• субъект, ответственный за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий;

• случаи и условия, при которых правительство может выступать в качестве гаранта;

• обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации.

Для оценки методов управления государственным долгом в соответствии с рекомендациями ИНТОСАИ предлагается обращать внимание на следующие основные моменты:

• правительством должна быть составлена долговая стратегия прежде, чем возникнет обязательство;

• сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых инструментах должна соответствовать составленной стратегии;

• процесс управления долгом должен включать в себя оценку риска, направленную на гарантирование и поддержку принятой стратегии;

• управление долгом должно основываться на благоразумных методах;

• осуществляется надлежащий учет и действует система мониторинга и контроля, позволяющая подготавливать высококачественные отчеты.

В отношении регистрации, учета и контроля долга необходимо, чтобы учет и публикуемые правительством данные удовлетворяли основным качественным критериям, а также существовали механизмы, через которые законодательная власть и общество могут удостовериться в их точности. Кроме того, информация должна быть предметом независимой от исполнительной власти оценки, результатом которой должны быть отчеты о правильности счетов правительства, предназначенные для пользования как законодательной властью, так и общественностью.

Необходим также анализ уязвимости и устойчивости долга страны посредством статических и динамических индикаторов, позволяющих определить, сможет ли правительство обслуживать и погашать свои обязательства не только в существующих условиях, но и при возникновении альтернативных или опасных сценариев.

Для этого используются две большие группы индикаторов. Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые могли бы нарушить долговое состояние в существующих условиях. Индикаторы второй группы измеряют потенциал правительства в случае столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.

Первая группа – это статические индикаторы. Они базируются на данных наблюдения на установленные даты. К статическим индикаторам относятся общие долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте.

Эти индикаторы соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и ВВП (например, такие индикаторы, как соотношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, расходы по обслуживанию долга/ВВП, налоговые доходы/ВВП, доходы/долг, налоговые доходы/долг, уровень роста долга/уровень роста ВВП). Они предназначены для того, чтобы определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность отслеживать ухудшение экономических условий, с которыми правительство или экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией на определенную дату.

Вторая группа индикаторов – индикаторы динамические. Они основаны на предполагаемых ситуациях.

Определение устойчивости государственного долга ставит целью найти ответ на вопрос, может ли правительство придерживаться тех же расходов и доходов или, если необходимо, провести корректировку для сохранения соотношения уровней долга и ВВП. Индикаторы предназначены для поиска ответов на вопросы: может ли текущая финансовая политика сохраняться без резкого роста государственного долга и должно ли правительство увеличить налоги или снизить расходы, чтобы избежать тенденции резкого увеличения долга. Такой анализ должен проводиться в различных макроэкономических сценариях. Это предельно важно, так как возможно, что основанные на ожидаемом сценарии расчеты показывают устойчивые тенденции, но изменения какой-либо макроэкономической величины, например, уровня роста ВВП или процентных ставок, может привести к такому ухудшению долгового уровня, который может привести к кризису.

Оценка поведения учреждений, ответственных за управление государственным долгом, – также очень важная задача, так как их работа сказывается на экономическом и социальном положении государства. Необходимо проанализировать хронологию деятельности учреждения, связанной с государственным управлением: каким образом оно было создано; задачи, которые оно выполняет в ходе деятельности; пути решения проблем и рисков, с которыми оно сталкивается; применяемые им средства контроля, институциональное управление как часть правительственной структуры.

ИНТОСАИ рекомендует высшим контрольным органам убедиться в следующем:

• компетенция действий четко определена законами, нормами и инструкциями, которые должны постоянно подвергаться оценке, с целью обновления в соответствии с текущей ситуацией;

• существование руководства по реализации функций, содержащее детальное описание обязанностей и функций ответственных офисов;

• существование процедурных руководств с детальным описанием информационных потоков;

• существование описания задач каждого государственного служащего;

• существование системы учета, позволяющей определить реальную стоимость, связанную с функциями управления долга.

На основании вышеупомянутой оценки могут быть определены сильные и слабые стороны учреждений, ответственных за управление государственным долгом.

В ходе данной работы международные эксперты предлагают уделять внимание так называемой оценке административной стоимости. Для такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга. Выделяются следующие элементы административных долговых затрат, которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:

• прямая стоимость, полученная из человеческих и материальных ресурсов, офисов и услуг;

• оплата комиссий агентам и учреждениям, ответственным за инвестирование капитала или связанным с получением кредитов;

• выплаты налогов в странах, где размещены долговые обязательства;

• расходы на страхование или гарантии.

Заключительная группа вопросов вытекает из существования обязательства правительства своевременно и систематически сообщать и раскрывать информацию в отношении государственного долга, обязательств и связанных рисков, а также публиковать полные, периодические и своевременные отчеты. Необходимо оценить, являются ли отчеты в отношении управления государственным долгом прозрачными, своевременными и надежными.

По мнению экспертов Международного валютного фонда и Всемирного банка, прозрачность может повысить качество управления путем повышения ответственности центральных банков, финансовых министерств и других государственных институтов, вовлеченных в процесс управления долгом, а операции можно считать эффективными, если цели и инструменты известны обществу и если власти могут выполнять свои обязательства.

Следует отметить, что комплексный подход к регулированию долга должен предусматривать также надзор за обеспечением своевременного предвидения возможных обязательств и эффективного управления рисками. Контроль в области государственного долга должен заключаться не только в отслеживании долговой ситуации в текущих условиях, но и учитывать возможное ухудшение экономических условий, с которыми правительство и экономика могут столкнуться в случае наступления кризисных ситуаций.

Основные качественные критерии эффективности управления государственным долгом имеют свое выражение в задачах и представляют собой соотнесение реальных результатов, достигнутых в процессе управления государственным долгом с задачами, поставленными на данном этапе управления государственным долгом. К числу качественных критериев эффективности следует отнести следующие.

1. Снижение расходов по  управлению государственным долгом  на основе сокращения доходности  долговых обязательств, оптимизации  их структуры.

2. Оптимизация объемов  государственного долга до приемлемых  величин в зависимости от текущей  экономической ситуации (анализ  на основе долговых коэффициентов) с использованием оптимальных  методов управления.

3. Соблюдение графика погашения  и обслуживания выпущенных долговых  обязательств.

4. Использование взятых  в долг средств исходя из  принципа их возвратности.

 
2.4. Анализ основных проблем управления  отдельными государственными долговыми  обязательствами

 
Привлечение и использование займов международных финансовых организаций

В рамках контроля за государственным внешним долгом одним из главных направлений является контроль и анализ целесообразности привлечения и эффективности использования средств займов международных финансовых организаций (МФО).

По результатам проведенных контрольных мероприятий неоднократно делались выводы о значительных недостатках в ходе подготовки и реализации займов МФО по вопросам несогласованности целей заимствований, затягивания сроков согласования условий предоставления займов и освоения средств.

Данные недостатки были в значительной степени устранены к 2006 году. Сформировалась тенденция к привлечению займов МФО только на цели реализации задач общегосударственного значения, увеличивая при этом российское софинансирование осуществляемых проектов. При этом данная тенденция не означает свертывания сотрудничества с МФО. Акцент в отношениях с МФО смещается в сторону оказания России консультационно-аналитического содействия.

Долговой политикой на 2007–2009 годы предусматривается сохранение и развитие данной тенденции.

Другой важной задачей является повышение эффективности действующих проектов. Данная задача предполагает подготовку нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и методику оценки эффективности проектов, осуществляемых с участием МФО (в том числе на стадиях подготовки, реализации и после завершения), порядок контроля за реализацией проектов, а также порядок отчетности исполнителей проектов.

В связи с изложенным, помимо государственного финансового контроля за законностью расходования бюджетных средств на первый план начинает выступать контроль за эффективностью их расходования на различных стадиях бюджетного процесса.