Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

В последние годы имеет место тенденция к устойчивому росту внутреннего долга субъектов Российской Федерации, наблюдается уменьшение удельного веса внешнего долга и рост удельного веса внутреннего долга в структуре их совокупного государственного долга.

Кроме того, наблюдается тенденция роста доли ценных бумаг в долге субъектов Российской Федерации. В последнее время значительный объем их задолженности образовывается за счет осуществления рыночных заимствований путем размещения их государственных ценных бумаг.

Международный опыт показывает, что многие страны проводят оценку потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга. В наших условиях это понятие включает в себя, в том числе, корпоративную и частную задолженность. Как показала российская практика, подобная задолженность в силу различных обстоятельств переоформлялась на государственный долг (включение в государственный внешний долг коммерческой задолженности с последующим переоформлением в евробонды; во внутренний долг – задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса и организаций, осуществлявших завоз продукции в районы Крайнего Севера, организаций агропромышленного комплекса Челябинской области и АО «Чиркейгэсстрой», задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Министерства финансов России). Рост объемов корпоративной задолженности, в том числе и на внешнем рынке, и в будущем может привести к ситуации, когда государство будет вынуждено урегулировать ее путем переоформления в государственный долг. Это объясняется рядом причин, таких как поддержание фондового рынка, кредитного рейтинга России, сохранение доли собственности государства в капитале корпораций и т.д.

Значительная корпоративная задолженность может в определенных условиях явиться дестабилизирующим фактором, способным вызвать экономические катаклизмы.

Кроме того, крупные международные кредиторы определяют квоты финансирования в разрезе отдельных государств. Таким образом, большие объемы заимствований частного сектора на внешнем рынке могут привести к уменьшению объемов заемных средств, приходящихся на долю государства.

Следует отметить, что по международной методологии, принятой в ряде стран и используемой МВФ и частично Банком России, в состав государственного внешнего долга наряду с долгами федерального Правительства и региональными долгами включается и внешняя корпоративная задолженность.

Вместе с тем, учитывая, что в настоящее время практически повсеместно происходит искажение финансовой отчетности со стороны хозяйствующих субъектов, говорить о реальной ситуации в данной сфере можно лишь с достаточной осторожностью. Косвенным показателем состояния корпоративной задолженности может служить информация состояния долгового рублевого рынка. Так, в структуре долгового рублевого рынка суммарная доля корпоративных облигаций, векселей кредитных организаций и корпоративных векселей составляет около одной трети. Даже эти данные свидетельствуют о значительности для экономики государства фактора корпоративной задолженности и необходимости проведения постоянного мониторинга за ее состоянием.

Создается в некотором роде парадоксальная ситуация, когда Правительство распространяет информацию о сокращении внешнего долга Российской Федерации, имея в виду федеральный долг, и в тоже время внешний долг Российской Федерации, определенный по международной методологии и включающий долги перед нерезидентами, как федерального правительства, так и долги субъектов и долг корпоративного сектора, увеличивается.

В целях решения задачи создания единой системы мониторинга внешних заимствований всех субъектов хозяйствования необходимо на федеральном уровне создать соответствующую специализированную информационную систему и наладить информационное взаимодействие с источниками данных о внешних заимствованиях корпоративного сектора, объем которых значительно возрос за последнее время.

Проведение финансового контроля за состоянием государственного долга субъектов Российской Федерации, осуществляется на постоянной основе и будет проводиться в дальнейшем. Государственный контроль за состоянием консолидированного долга – это вопрос будущего.

 
Урегулирование внешнего долга товарными поставками

Данный тип операций проводится на основе соответствующих соглашений, по которым Министерство финансов России осуществляет финансирование экспортеров, поставляющих продукцию за рубеж в счет погашения внешней задолженности.

Условия финансирования соответствующих экспортеров (внешнеторговых организаций и заводов-изготовителей) определялись постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, которыми регламентировались размеры финансирования производства продукции в процентном отношении к контрактной стоимости, размеры комиссионного вознаграждения внешнеторговых объединений и, в ряде случаев, источники финансирования накладных расходов, связанных с транспортировкой, страхованием и оформлением таможенных документов.

На основании требований указанных нормативных документов между Министерством финансов России и внешнеторговыми объединениями (предприятиями-изготовителями) заключались соответствующие соглашения о финансировании применительно к товарным поставкам и странам-кредиторам.

Данными соглашениями определялись контрактная стоимость и график бюджетного финансирования товарных поставок, его размер в процентном отношении к контрактной стоимости, а также порядок расчетов и учета погашаемой задолженности.

Фактический механизм погашения государственной внешней задолженности путем товарных поставок осуществляется по следующей схеме.

1. Заключение межправительственных  соглашений между Российской  Федерацией и странами-кредиторами, определяющих размер задолженности  Российской Федерации перед этими  странами, погашаемой товарными  поставками.

2. Заключение межбанковских  соглашений между Внешэкономбанком  и национальными банками стран-кредиторов, регулирующих порядок расчетов  по погашению задолженности.

3. Заключение контрактов  между российскими экспортерами  товаров и уполномоченными организациями  стран-кредиторов на основании  заключенных межправительственных  соглашений между Российской  Федерацией и странами-кредиторами и межбанковских соглашений о погашении задолженности, заключенных между Внешэкономбанком и национальными банками стран-кредиторов.

4. Принятие постановлений  и распоряжений Правительства  Российской Федерации о финансировании  производства и экспорта продукции  в счет погашения задолженности  перед иностранными государствами.

5. Заключение соглашений  о финансировании производства  и экспорта продукции в счет  погашения задолженности перед  иностранными государствами между  экспортерами товаров и Министерством  финансов России в соответствии  с распоряжениями Правительства  Российской Федерации.

6. Финансирование Министерством  финансов России производства  товаров с отражением проведенных  расходов на внешних источниках  финансирования дефицита федерального  бюджета.

7. Осуществление поставок  заводами – изготовителями товаров  и внешнеторговыми объединениями  – экспортерами товаров.

8. Направление документов  о поставках экспортерами товаров  в соответствии с контрактами  уполномоченным организациям стран-кредиторов  и во Внешэкономбанк.

9. Подтверждение о списании  внешнего долга на величину  контрактной стоимости поставленных  товаров национальными банками  стран-кредиторов.

10. Учет погашения государственного  внешнего долга Внешэкономбанком  на сумму поставленных товаров  с соответствующим уведомлением  Министерства финансов России.

Согласно приведенной схеме, Министерство финансов России на основании соглашений с экспортерами товаров финансирует поставки товаров, а учет и ведение расчетов по погашению внешней задолженности осуществляются в соответствии с межбанковскими соглашениями, подписанными Внешэкономбанком с уполномоченными банками стран-кредиторов.

Окончательные расчеты по каждой поставке товаров проводятся после предоставления от экспортеров товаров в Министерство финансов России документов, подтверждающих ее исполнение, в разрезе предприятий – изготовителей товаров и предоставления от Внешэкономбанка данных о размере списанной задолженности.

По разным оценкам, погашение долга товарными поставками позволяет ускорить урегулирование задолженности и дает экономию бюджетных средств. К числу положительных моментов при использовании товарной схемы погашения долга относят следующие:

• способствование государственных заказов увеличению занятости, росту налоговой базы бюджета, повышению инвестиционного потенциала предприятий-экспортеров и т.п;

• способствование структурным преобразованиям в экономике, так как они осуществляются за счет экспорта машиностроительной продукции, военной техники;

• возникновение технологической зависимости, выражающейся в необходимости сервисного обслуживания, обучения специалистов, поставок запчастей, то есть предпосылки для расширения экономических связей и дополнительный платежеспособный спрос, стимулирующий развитие обрабатывающей промышленности.

В ряде случаев товарные схемы погашения долга сопоставляют со списанием части основного долга. Это достигается благодаря применению беспроцентной базы обслуживания долга, нерыночной, а потому более низкой фиксированной процентной ставки, использование Министерства финансов понижающих коэффициентов при организации финансирования производства и экспорта товаров, поставляемых в счет долга.

Применение товарных схем погашения государственного долга имеют ограниченные рамки использования по следующим причинам.

1. Относительно короткий  период погашения, что связано  как с позицией страны-кредитора, так и со спецификой производственного  процесса. В некоторых случаях  это приводит к необходимости  авансирования производства за  счет федерального бюджета задолго  до фактического списания соответствующей  части долга.

2. Ограниченность числа  стран-кредиторов, с которыми имеется  возможность договориться о товарных  схемах. Основные кредиторы России  – страны–члены Парижского клуба  либо по политическим (решение  правительств), либо по процедурным (отсутствие договоренностей в  Парижском клубе) вопросам не  дают согласие на переход к  использованию товарных схем.

3. Присутствие при использовании  товарных схем коммерческих рисков. Как следствие, в настоящее время  остается неурегулированным ряд  поставок, и, соответственно, отсутствует  списание части государственного  внешнего долга при ранее осуществленном  авансировании из федерального  бюджета их производства.

4. Наличие экономических  рисков, связанных с возможностью  отказа страны-кредитора от ранее  достигнутых договоренностей. Это  вызвано тем, что в ряде случаев  заключение контрактов и этапы  их реализации опережали процесс  завершения переговоров по межправительственным  и межбанковским соглашениям  или сопровождалось неожиданным  пересмотром страной-кредитором  своей позиции по поставляемой  номенклатуре товаров. Случаи отказов  стран-кредиторов от продукции  после осуществления бюджетного  финансирования Министерством финансов  России ее производства имели  место, например, со Словакией –  отказ от спецтехники на сумму 140 млн долл. США, с Болгарией – отказ от закупки машинотехнической продукции на сумму 52,0 млн долл. США, с Венгрией – отказ от получения различных товаров на общую сумму 40,1 млн долл. США. Тем не менее более чем за 10 лет использования этой схемы в счет осуществленных товарных поставок была погашена внешняя задолженность Российской Федерации на сумму более чем 6 млрд долл. США. При этом, по оценкам Внешэкономбанка, расходы федерального бюджета составили около 4,8 млрд долл. США.