Государственный долг: содержание и социально-экономические последствия

5. По объёму расходов  на выплату государственного  долга.

6. По методу определения  дохода и др.³

 Наиболее распространённой является классификация в зависимости от места размещения долга, в этом случае государственный долг делится на внешний и внутренний.

Ещё одним признаком  классификации государственного долга  являются уровни государственной власти. В соответствии с этим признаком  различают государственный долг центрального правительства и долг субъектов Российской Федерации. Сумма долгов центрального правительства и субъектов Российской Федерации называется общегосударственным долгом. В зарубежной практике в общегосударственный долг включаются также долги местных органов власти и государственных предприятий. В экономической литературе не всегда разделяются понятия общегосударственного долга и долга центрального правительства, иногда эти понятия идентифицируют, что вызывает сложности при анализе показателей государственного долга в динамике и их сравнении.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1-5 лет) и долгосрочными (от 5-30 лет). От сроков действия долговых обязательств следует отличать сроки их погашения (возврата), которые определяются конкретными условиями займа. В Бюджетном кодексе предусматривается недопустимость изменения выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения.

По характеру выплачиваемого дохода различают выигрышные и процентные займы, займы с нулевым купоном.

По объёму расходов на выплату государственного долга  различают капитальный и текущий  государственный долг. Капитальный  долг состоит из всех принятых и  непогашенных государством долговых обязательств с начисленными на них процентами. Текущий долг включает выплаты основного долга и процентов кредиторам государства по долговым обязательствам, срок оплаты которых наступил.

По методу определения  дохода различают два вида долговых обязательств: с твёрдо установленным  и плавающим доходом.

Государственный долг порождает косвенные и вторичные эффекты. Суть этих эффектов состоит в следующем.

1. когда правительство продает ценные бумаги на рынке ссудных капиталов, то это вызывает падение цен облигаций и рост процентных ставок. По сравнению с налоговым финансированием одних и тех же государственных расходов, финансирование путем осуществления займов предполагает относительно высокие процентные ставки. Это оказывает косвенное влияние на экономическое положение индивидуумов. Увеличение процентных ставок уменьшает капитализированную стоимость всех активов с фиксированным доходом; кредиторы, являющиеся держателями таких требований, находя свое благосостояние уменьшенным. Исходя из этого, дебиторы, которые должны осуществлять фиксированные платежи, находят свои капитализированные обязательства уменьшенными по той же причине.
2. Долг порождает косвенный эффект в форме так называемого эффекта «вытеснения» частных инвестиций. Продажа правительством своих облигаций увеличивает процентные ставки на рынке ссудного капитала. Это повышение процентных ставок сужает возможности частных фирм и населения использовать заемный капитал для финансирования новых капиталовложений. Эмиссия государственных ценных бумаг влечет за собой конкуренцию между государственным и частным секторами экономики за получение новых займов и «вытеснение» частных заемщиков с рынка кредита. Вследствие такого «вытеснения» происходит сокращение инвестиционных расходов, и следовательно, уменьшается размер «национальной» фабрики, наследуемой последующими поколениями.
3. Говоря о косвенных эффектах государственного долга, следует упомянуть о связи долгового финансирования и инфляции. Существует опасение, что осуществление государственных заимствований послужит источником инфляционного давления в экономике. Однако для того, чтобы инфляционный потенциал государственного долга был реализован в ускоренном росте цен на товары и услуги, необходимы промежуточные звенья, которые не всегда образуют единый передаточный механизм. Наиболее отчетливым инфляционным источником финансирования бюджетного дефицита являются покупки государственных обязательств Центральным банком и прямые кредиты Центрального банка.

1.2. Основы управления  государственным долгом

Под управлением государственным  долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом заключается в следующем:

1. формирование политики в отношении государственного долга;
2. установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);
3. определение основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
4. установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.

К основным методам управления государственным долгом следует отнести (рис. 1):

1. Рефинансирование — погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Рис. 1. Методы рефинансирования государственного долга

Аннуляция подразумевает  полную отмену долга (применяется лишь в случае полного банкротства  государства как должника).

Пролонгация — это удлинение сроков долга и погашения процентов.

Секьюритизация —  это перепродажа облигаций госзаймов  на открытом рынке (фондовой бирже).

Капитализация — это  реструктурирование гособлигаций в  частные акции через их перепродажу  на бирже.

2. Конверсия — изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
3. Консолидация — увеличение срока действия уже выпущенных займов.
4. Унификация — объединение нескольких займов в один.
5. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.
6. Аннулирование долга — отказ государства от долговых обязательств.
7. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным  долгом можно выделить несколько  функциональных элементов:

• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;
• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;
• контроль за состоянием государственного долга.

Система управления государственным долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, стоимости и структуры.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

1. разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;
2. процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;
3. исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение  которых необходимо для достижения целей управления государственным  долгом:

1. своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;
2. проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;
3. осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;
4. контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;
5. контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;
6. экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;
7. экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового  управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов. Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию  рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное его отсутствие – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране. На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление государственным  долгом является составной частью бюджетной  политики. В свою очередь, последняя является составной частью социально-экономической политики государства.

1.3. Социально-экономические  последствия государственного долга

Рассмотрим роль государственного долга в экономике страны. В частности, автором проведена граница между фискальной и регулирующей ролью долга. Если налоговых доходов недостаточно для финансирования государственных расходов, нацеленных на обеспечение общественными благами, и для финансирования возникшего бюджетного дефицита эмитируется государственный долг, то в этом случае реализуется фискальная роль государственного долга. Регулирующая роль государственного долга заключается в том, что при помощи механизма государственного долга можно регулировать денежное обращение и деловую активность в стране. В данном случае государственный долг используется в качестве инструмента макроэкономической политики.

Во-первых, в арсенале инструментов макроэкономической политики имеется и такой, как дефицитное финансирование в периоды спада, то есть бюджетный дефицит создается для целей стимулирования совокупного спроса в экономике. И этот дефицит может финансироваться займами; государственный долг в данном случае является в определенном смысле предварительным условием благополучного экономического развития. Безусловно, в этом качестве государственный долг должен применяться в определенных пределах, иначе возникнет опасность неуправляемого роста долга.

Во-вторых, в современном  мире все больше возрастает роль государственного долга как регулятора денежного обращения. Бумаги госдолга являются инструментом денежно-кредитной политики Центрального банка. При покупке или продаже Центральным банком государственных облигаций происходит оперативное сужение или расширение портфеля государственных бумаг, принадлежащих Центральному банку, за счет увеличения или уменьшения резервных счетов коммерческих банков. Изменение резервной базы немедленно фиксируется в новом значении рыночного процента. Таким образом, посредством государственного долга регулируется банковский кредит и денежная система, а в конечном счете - экономика в целом.

В-третьих, любое цивилизованное государство, эмитируя государственный долг, должно учитывать интересы своих кредиторов. Так, для того, чтобы был спрос на государственные ценные бумаги, они должны быть достаточно привлекательными. Одной из привлекательных черт государственных облигаций является их надежность, а для обеспечения надежности государственных облигаций правительство должно обеспечить стабильную доходную базу бюджета в целом. Стабилизация доходной базы бюджета в долговременном аспекте осуществляется путем поощрения предпринимательства, создания благоприятного предпринимательского климата на стимулирующей политике налогообложения. Таким образом, государственные обязательства могут оказывать стимулирующее воздействие на деловую активность в стране, способствовать обеспечению доходной базы государственного бюджета.

В-четвертых, мировая  практика свидетельствует о том, что процентные ставки по государственным ценным бумагам лежат в основе системы процентных ставок по банковскому кредиту и корпоративным долговым обязательствам, то есть государственные ценные бумаги дают определенную оценку эффективности заемных средств. Снижение процентных ставок по государственным ценным бумагам среди прочих факторов может вызвать снижение процентных ставок по банковскому кредиту и корпоративным облигациям. Таким образом, удешевляется кредит и поощряется предпринимательство. При повышении процентных ставок происходит обратное. Как видим, посредством изменения процентных ставок по государственным ценным бумагам можно оказывать регулирующее воздействие на экономику.