Анализ вертикальной структуры
бюджетной системы РФ представляет, что
на протяжении последних лет постоянно
увеличивается тенденция к централизации
значительной части бюджетных средств
на федеральном уровне. В некотором смысле,
концентрация финансовых ресурсов на
«верхнем» уровне государственного управления
оправдана: решение общенациональных
задач, в том числе связанных со структурными
преобразованиями в экономике и социальной
сфере, необходимость укрепления национальной
безопасности, повышение эффективности
деятельности государственных структур
требуют бюджетных средств именно на федеральном
уровне. Однако это не должно приводить
к излишней концентрации средств в федеральном
звене бюджетной системы РФ и происходить
за счет ослабления территориальных бюджетов.
Но в России именно таким образом
происходит данный процесс. Субъекты РФ,
не говоря уже о муниципальных образованиях,
не наделены сегодня теми доходными источниками,
которые позволяли бы им самостоятельно
распоряжаться бюджетными поступлениями.
Характерной тенденцией последних лет
является постепенное уменьшение удельного
веса налоговых поступлений в доходах
территориальных бюджетов.
В связи с уменьшением налоговых
поступлений в составе доходов территориальных
бюджетов резко возросла зависимость
региональных бюджетов от федерального,
а местных бюджетов – от региональных.
Сложившаяся ситуация противоречит принципу
реальной самостоятельности региональных
и местных бюджетов, не способствует развитию
местной инициативы, порождает финансовое
иждивенчество.
В настоящее время реальный
баланс между доходами и расходами в территориальных
бюджетах обеспечивается не за счет роста
налоговых доходов, адекватных росту расходов,
в том числе передаваемых с федерального
уровня, а за счет оказания финансовой
помощи, выделяемой из федерального бюджета.
Вертикальное выравнивание
должно быть в совокупности с горизонтальной
сбалансированностью, которая в свою очередь
является пропорциональным распределением
налогов между субъектами федерации, целью
которого является снижение неравенства
в налоговых возможностях территорий.
В Российской Федерации задача горизонтального
выравнивания достаточно сложна, в сравнении
с другими странами. Обеспечение каждому
обещанных государством объемов товаров
и услуг (благ) связано с различиями в экономическом
положении, уровнем затрат в регионах.
Для наиболее ясного представления вышеизложенного,
приведена таблица 5:
Таблица 5
Но, не смотря на сходство в
поставленных целях у РФ и Германии (бюджетное выравнивание
региональных диспропорций) не стоит
отрицать тот факт, что проблемы фискального
федерализма в России и в ФРГ поставлены
по-разному.
Если мы говорим о текущей
ситуации в Германии, то, несмотря на стагнацию
экономики в течение нескольких последних
лет, ее никаким образом нельзя сравнивать
с текущей ситуацией в России. В ФРГ присутствуют:
высокая собираемость налогов, сравнительно
низкие темпы инфляции, отработанная система
формирования бюджетов всех уровней и
прослеживается четкое распределение
финансовой ответственности за решения
различного рода задач, огромные доходы
бюджета. Следует выделить немаловажный
факт того, что в Германии отработанны
эффективные финансовые механизмы регулирования
территориального развития.
При всех различиях перечисленных
выше между ситуацией в России и Германии,
применение опыта Германии в области
межбюджетных отношений в РФ не оспорим,
и он представляет собой значительный
интерес для государственной экономической
политики.
В Германии в течение длительного
времени существуют эффективные финансовые
механизмы регулирования территориального
развития, заимствование которых Россией
может стать продуктивном шагом в развитии
страны.
Так как возможности полностью
перенять положительный зарубежный опыт
построения модели фискального федерализма
нет, необходимо адаптировать к современным
российским условиям самое лучшее
из германской практики межбюджетных
отношений.
Глава 3. Проблемы бюджетного
федерализма в РФ и перспективы развития
3.1. Проблемы бюджетного
федерализма в РФ
Исследование проблемы федерализма
в России берет свое начало еще в дореволюционный
период. Не стоит также забывать о том,
что в советское время фискальный федерализм
анализировался как новый тип бюджетного
федерализма, как со стороны экономической
сферы, так и со стороны политической.
На основании анализа Конституции
РФ 1993 года наиболее важным признаком,
характеризующим федеративное устройство
России, является единство финансовой
политики и бюджетной деятельности на
всех уровнях Федерации и субъектов. Неизменность
любой федерации в большей мере зависит
от устойчивого регулирования внутри
федеративных отношений. Фискальный федерализм
здесь можно рассматривать как принцип,
в соответствие с которым регулирование
финансовых отношений между бюджетами
разных уровней должно быть направлено
на укрепление федеративных отношений
в государстве.
Федеративное устройство России
отличает отсутствие правовой
регламентации взаимосвязей между целым
и составляющими частями.
В условиях существования
бюджетной системы важную роль играют
два основных принципа:
1. «Часть целого»
не имеет возможности преобладать
над «целым»;
2. Целостность
системы тем выше, чем крепче
взаимосвязь между ее элементами;
То есть, главное в
бюджетной деятельности субъектов РФ
– преобразование территориальной части
государства в реально функционирующую
единицу Федерации.
Законодательство,
которое на данный момент существует и
действует в рамках Российской Федерации
и регулирует бюджетные отношения между
РФ и ее субъектами, далеко от того, каким оно должно
быть. В нем существует ряд пробелов, которые
негативно сказываются на многих процессах
в различных сферах. Поэтому, мы можем
говорить о создании более совершенной
системы законодательства в сфере межбюджетных
отношений.
Если мы говорим о проблемах
бюджетного федерализма в РФ, то следует
выделить «ассиметричные федеративные
межбюджетные отношения», которые образуются
в результате наличия конституционного
и договорного способов разграничения
бюджетной обязанности между федерацией
и ее субъектами одновременно.
Немаловажной особенностью
является то, что на данном этапе развития
РФ присутствует некоторая незавершенность
формирования внутренней структуры государства,
также отсутствие четкого разграничения
компетенции между уровнями власти и самоуправления;
все это приводит к неблагоприятным последствиям
в отношениях между уровнями власти.
Наряду с другими проблемами
в России существует проблема, которая
связана с взаимоотношениями федерального
центра и регионов.
Устранение советской системы
административно-политических отношений
вызвало потребность в новой системе,
которая так и не сформировалась
по сегодняшний день. При этом острым вопросом
является отсутствие стратегии в строительстве
истинного федеративного государства
в РФ, что обусловлено некорректным восприятием
понятия фискального федерализма в целом,
а также сущности фискального федерализма,
в частности.
Ввиду всего этого, в условиях
становления рыночной экономики и становления
российской государственности, одним
из актуальных становится вопрос о разграничении
функций федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, а также установления правовых
отношений между звеньями финансовой
системы всей страны.
Межбюджетные отношения в большей
степени воздействуют на экономическую
ситуацию и темпы экономического роста
как в регионах, так и в стране в целом,
на социально-политическую обстановку,
на интенсивность и направленность
миграционных потоков. При этом остро
встает проблема соответствия налоговых
поступлений финансовым поставленным
задачам центра и субъектам федерации.
Отметим немаловажный факт
того, что взаимоотношения между центром
и регионами в РФ с каждым годом становятся
все более напряженными. Это можно объяснить
спадом производства и сокращением объемов
бюджетов. Даже если речь идет о минимальных
необходимых расходах, то они тоже тяжело
реализуются в рамках экономики нашей
страны.
Если мы проанализируем современную
ситуацию в России, то мы заметим, что Конституция
устанавливает разграничённость и автономность
бюджетов разных уровней. Определение
таких общих принципов дает нам право
говорить о существовании конституционной
модели бюджетного федерализма. Особую
роль в конституционной модели играют
совместные бюджетные и налоговые полномочия
Федерации и ее субъектов. С одной стороны,
они ограничивают возможности центра
и регионов, но с другой, они определяют
их взаимосвязь и взаимозависимость, устанавливая
единство систем: бюджетной и налоговой.
Эффективное межбюджетное взаимодействие
центра и регионов дает возможность решать
сложные задачи экономическими методами.
Из всего вышесказанного делаем
вывод о совершенствовании законодательной
системы в целом, в сфере экономики и бюджета
в частности.
В последнее время в России
органы местного самоуправления, наделенные
финансово правами стали обязательной
составляющей системы государственного
управления. Увеличилась роль территориальных
финансов в общегосударственной финансовой
системе, и как следствие растет значимость
местных бюджетов.
Немаловажной проблемой в рамках
развития бюджетного устройства РФ является
пересмотр существующих отношений между
бюджетами различных уровней. Для России
на современном этапе развития большую
роль играет проблема учреждения бюджетного
устройства, которое в свою очередь
базируется на принципах фискального
федерализма.
Под бюджетным федерализмом
подразумевается система налогово-бюджетных
взаимоотношений органов власти, основанная
на следующих принципах:
- автономность бюджетов
разных уровней;
- наличие особых методик
разрешения конфликтов между
уровнями власти, а также достижение
компромиссов по вопросам налогово-бюджетной
политики;
- формализованные методы
регулирования межбюджетных отношений
и предоставление финансовой
поддержки;
Бюджетный федерализм это одно
из наиболее сложных направлений экономических
реформ.
В России в настоящее время
осуществляются достаточно медленными
темпами шаги к становлению истинно федеративных
отношений между бюджетами разных уровней.
Но, не смотря на это, основы к их формированию
уже были созданы, также стоит отметить,
что определенные успехи в развитии фискального
федерализма были достигнуты, не смотря
на ряд проблем, которые также имеют место
быть.
Представим ряд задач, которые
были бы уместны для развития эффективной
экономико-бюджетной политики на территории
РФ:
- Необходимо совершенствовать
систему разграничений компетенции
между уровнями власти и самоуправления
и в этом случае отношения между уровнями власти
не будут иметь неблагоприятных последствий;
- Сделать более доступной
миграцию населения между территориями
РФ, с целью выбора выгодных для людей
условий проживания (налогов, жилья и т.д.). Таким образом,
согласно гипотезе Тибу, будут выявляться
наиболее благоприятные территории для
проживания; Все регионы так или иначе должны быть заинтересованы в притоке населения, особенно, если речь идет о слабо населенных и слаборазвитых регионах. Для этого, им необходимо предоставлять более выгодные условия проживания, сюда же можно отнести предоставление выгодных для «мигрантов» условий ведения бизнеса; Таким образом, регионы будут становиться более развитыми и конкурентоспособными, соответственно будет увеличиваться приток людей на территорию того или иного региона. Все это, в долгосрочной перспективе, ведет к снижению доли выделяемых дотаций на развитие регионов и как следствие снижение доли нагрузки на федеральный бюджет;
- Укрепление федеративного государства
с помощью более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами ;в качестве одного из методов
можно рассмотреть усиление тенденции к единообразному распределению ресурсов между землями.
Также, перенести различные
крупные предприятия и филиалы крупных
иностранных компаний из «центра», расположив
их в регионах, в частности слаборазвитых.
Осуществив подобную меру, в перспективе
мы можем говорить о развитии и привлечении
потока мигрантов в тот или иной регион
и как следствие росте его социально-экономической
значимости. В этом случае регион станет
более конкурентоспособным.
- Если говорить о становлении
децентрализованного государства в перспективе, в качестве одной из ключевых задач, стоящих перед государством, то методология исследования
данного вопроса основывается на анализе противоречий и многофакторных эффектов.
Здесь необходимо отметить
опыт Америки и ее модели бюджетного федерализма.
Полностью децентрализованное государство,
в котором его составным частям (штатам)
в большей степени переданы полномочия
от центра. Не смотря на автономию регионов,
они представляют собой единую эффективно
функционирующую систему, речи о полной
самостоятельности и отделения штатов
нет.
По моему мнению, передача
некоторого объема функций (полномочий)
на региональный уровень обеспечит большую
долю самостоятельности регионов.
На почве увеличения
полномочий у субъектов может появиться
желание о полной автономности. Здесь
возникает проблема под названием «Дилемма
треугольника», которая заключается в
противоречивости сочетания достижения
целей экономической эффективности, социальной
справедливости и макроэкономической
стабильности, которые на практике представляют
собой вертикальный и горизонтальный
дисбаланс бюджетной системы.
3.2. Перспективы
и пути совершенствования бюджетного
федерализма в РФ
Ключевую роль в становлении
«эффективной экономики» играют вопросы
упрочения финансовой базы регионов и
муниципальных образований, базирующихся
на основе принципов фискального федерализма.
Если механизм межбюджетных отношений
построен рационально, то функции бюджетов
различных уровней будут в наибольшей
степени эффективны. Распределение расходных
полномочий - это основа взаимоотношения
бюджетов.
Первой целью в Российской Федерации
должно быть укрепление федеративного
государства с ключевыми элементами в
сторону более равномерного распределения
финансовых ресурсов между его субъектами.
Федеральный
бюджет на 2011–2013 годы представляет аналитическое распределение
расходов по государственным программам.
В частности, в соответствии с федеральным
законом о федеральном бюджете до 2013 года
расходы по комплексу государственных
программ «Инновационное развитие и модернизация
экономики» будут составлять более 1,5
трлн. руб. ежегодно.