Модели взаимодействия Третьего сектора с государством и их применение в различных странах

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Модели взаимодействия Третьего сектора с государством и их применение в различных странах

 

Теоретически существуют различные модели взаимодействия государства и Третьего сектора :

1. государство - доминант;
2. Третий сектор - доминант;
3. «дуалированная» модель;
4. сотрудничество или партнерство.16

Первая модель отношений государства и Третьего сектора характеризуется доминирующей ролью государства, когда управление финансами и процесс распределения ресурсов целиком и полностью являются функциями и ответственностью государства, включая контроль над исполнением этих функций. Такая модель также характеризуется национализацией и государственном управлением  и контролем как в области финансирования, так и в области  распределения ресурсов.

Когда в отношениях государства и Третьего сектора доминирует Третий сектор, такая модель сотрудничества характеризуется эффектом «благосклонного патернализма»  (филантропия и семья). В этом случае, Третий сектор выступает уполномоченным лицом в процессе распределении ресурсов и финансировании.

«Дуалированная модель» взаимоотношений государства и Третьего сектора предполагает независимое параллельное выполнение функций распределения ресурсов и финансов. Имеющая место в данной модели приватизация, выступает инструментом превращения Третьего сектора в альтернативу государству в рыночной экономике.

 

Модель сотрудничества или партнерства между государством и третьим сектором характеризуется делением функций финансирования и распределение ресурсов между каждым из партнеров. В такой модели, как правило, государство отвечает за финансирование, а Третий сектор за распределение ресурсов.  Данная модель предполагает, что Третий сектор становится реальным партнером государства, дополняя его в процессе деятельности, направленной на достижение благосостояния в обществе.

2.1.  Взаимодействие государства  и Третьего сектора в странах  Западной Европы

На протяжении XX века большинство стран Западной Европы находятся в процессе перехода от модели «государство – доминант» к модели «сотрудничества или партнерства» во взаимоотношениях государства и Третьего сектора. И, хотя они двигаются к одному и тому же направлению, стартовые условия у разных стран также различны. Модель взаимоотношений государства и Третьего сектора в каждой из стран складывается под влиянием многих факторов, таких как история, религия, демография, этнический состав населения и идеология. 

В Западной Европе в XX веке понятие благосостояния складывалось под воздействием разнородных отношений между государством, церквью и капиталом .

В некоторых случаях, как, например, в Германии и Нидерландах, вводилась система субсидирования, которая обязывала государство уступать третьему сектору функцию распределения благ обществу, при этом сохраняя за собой функцию распределения и контроля над финансами. Таким образом, на протяжении XX века в Германии и Нидерландах доминировала модель «сотрудничества и партнерства» взаимоотношений государства и Третьего сектора. 

В иных случаях церковь или другие организации Третьего сектора поглощались государством, выступая против враждебности к церкви, а также по причине  возникновения «провала общественных инициатив»  в области церковной филантропии и взаимной поддержки в обществе.

В последние годы технологический прогресс, демографические изменения, увеличение потребительских ожиданий и экономический спад в совокупности стали причиной перехода многих развивающихся стран от модели «государство – доминант» к «дуалированной» модели или модели сотрудничества и партнерства между государством и третьим сектором. В развитых странах, где эта модель уже доминирует, технологические и демографические изменения являлись стимулом перехода к рыночным отношениям государства и Третьего сектора с целью обеспечения эффективного использования государственных ресурсов, а  также возможности выведения некоторых ресурсов из теневого сектора ради использования их на укрепление общественного благосостояния. 

Во многих Европейских странах это сопровождалось децентрализацией государства. В некоторых странах, например, в Германии на протяжении многих лет существовало предубеждение против централизованного государства, в то время как во Франции, Италии и Нидерландах сравнительно недавно перешли к децентрализованной государственной системе, а в Швеции имел место эксперимент существования новых форм взаимоотношений между государством и более независимыми формами местных органов власти.

Во Франции и Италии децентрализация ассоциируется с ростом организаций Третьего сектора, при этом местные органы власти обращаются за поддержкой к третьему сектору, поскольку сами в силу своей институциональной особенности не имеют возможности поставлять услуги обществу, за которые они несут ответственность. И только в Великобритании роль растущего Третьего сектора ассоциируется с централизацией государства.

 

В любом случае, не зависимо от централизованной или децентрализованной государственной системы, роль Третьего сектора в общественном благосостоянии большинства стран Западной Европы  растет.

В качестве примера рассмотрим опыт взаимодействия государства и Третьего сектора в Великобритании.

До XX столетия в Великобритании существовала "дуалированная" модель во взаимоотношениях государства и Третьего сектора, при которой забота о социальной защите являлась большей компетенции Третьего сектора. На протяжении первой половины XX столетия ситуация резко менялась и система взаимоотношений государства и Третьего сектора трансформировалась в модель сотрудничества и партнерства, при котором государство отвечало за финансирование деятельности Третьего сектора в различных областях.

Однако после 1940 года система взаимоотношений государства и Третьего сектора стала действовать по модели "государство - доминант". Третий сектор оказался слишком молодым и неопытным партнером для государства (Owen, 1964), что вызывало неудовлетворение со стороны государства. Силами политической инициативы, заинтересованной в возвращении к модели сотрудничества и партнерства, Третий сектор сохранил за собой функцию альтернативы государству в развитии благосостояния.

К 1980-м годам местные органы власти стали активно сотрудничать с третьим сектором, видя в нем маленького, но верного союзника, в то время как федеральная власть воспринимала Третий сектор как государственного агента, который, являясь тенью государства, мог бы стать дешевым поставщиком социальных услуг обществу. Активная деятельность организаций Третьего сектора на локальном уровне и в сотрудничестве с местными властями наводила на мысль федеральное правительство о том, как можно использовать Третий сектор для своей выгоды. С другой стороны,  конфликт федеральных и местных властей и финансовый режим, навязанный государством, приводил к опасениям со стороны Третьего сектора потерять свою независимость.

Однако реформы (1996 – 1998 гг.), направленные на реструктуризацию местных органов власти положили начало новому этапу развития Третьего сектора, и формированию отношений с федеральным правительством. Третий сектор, по сути, поделил свои полномочия с местными органами власти, став более самостоятельным и независимым. Эти перемены привели к переходу от системы контрактных отношений между государством и третьим сектором к партнерским отношениям. Таким образом, к концу XX столетия появилась реальная основа для развития сотрудничества и партнерства между третьим сектором и государством как на местном, так и на федеральном уровнях.

2.2. Взаимодействие государства  и Третьего сектора в Центральной  и Восточной Европе

В странах Центральной и Восточной Европы взаимоотношения государства и Третьего сектора оказываются достаточно сложными и спорными на протяжении всего XX тысячелетия. В первую очередь, это обуславливается политической и экономической нестабильностью в этих странах, которые создают существенное препятствие на пути построения плодотворного и эффективного сотрудничества между государством и третьим сектором.

Страны Центральной и Восточной Европы пережили опыт серьезных кризисов внутри функционирования Третьего сектора, а также и в его взаимоотношениях с государством. Основные проблемы, заложенные в основу этих кризисов можно причислить к препятствиям во взаимоотношениях государства и Третьего сектора:

1. недостаточное внимание и поддержка третьему сектору со стороны государства;
2. существование институционального раскола среди различных секторов Третьего сектора (разные сектора играют разные роли в социальной политике);
3. сильная зависимость Третьего сектора большой группы стран Восточной Европы от зарубежного финансирования.

Государственная политика в странах Восточной Европы по отношению к третьему сектору складывалась из сложных и противоречивых политик, созданных различными законодательными и исполнительными органами государства. Однако существование открытой и взаимной враждебности между государством и третьим сектором являлось скорее исключением, чем правилом в странах Восточной Европы (например, Словакия). 

Тем не менее, государство первоначально создавало такие законы, которые угнетали положение Третьего сектора, что вызывало протест со стороны негосударственных организаций и тех, кто их поддерживал. Такого рода конфликт интересов был обнаружен между президентской и правительственной политикой по отношению к третьему сектору в Чехии до падения правительства Клауса.

Политический кризис, серьезно угрожающий третьему сектору стран Восточной Европы на современном этапе, объясняется, в первую очередь, недостатком понимания роли и значения Третьего сектора в обществе, а также отсутствием каких-либо намерений со стороны государства сотрудничать с третьим сектором. Эта неясность и недостаток информации и знаний о третьем секторе оказывается гораздо опаснее и разрушительнее, чем любая случайная политическая атака со стороны государства.

Институциональный раскол внутри Третьего сектора в странах Восточной Европы объясняется существованием глубокого политического конфликта между традиционно контролируемыми государством общественными ассоциациями и новыми институтами, которые создаются независимо от государства.

Проблема финансовой зависимости от зарубежных организаций стоит сейчас перед большой группой стран Восточной Европы, состоящей из Балканских стран и бывших советских республик (так, например, в Румынии в 2005 году поддержка иностранных организаций третьему сектору составляла 52% всех его финансовых источников). Многие зарубежные фонды (в том числе из стран Западной Европы) приняли решение поддержать демократическое развитие в этих странах, открыв и основав на их территориях свои представительства и даже дочерние организации.

Финансовая поддержка зарубежных организаций оказалась очень полезной в западной части восточно-европейского региона, где местные некоммерческие организации достаточно развиты и способны использовать зарубежные средства на благо их деятельности, не мешая своему развитию. Напротив, в других странах Восточной Европы, где существует недостаток гражданских некоммерческих организаций, берущих начало в национальных традициях, зарубежные гранты не способны ужиться с существующими местными организациями Третьего сектора. Как следствие, создаются новые некоммерческие организации, которые первоначально сильно зависят от зарубежных капиталов.

Следовательно, сокращение финансирования этих организаций в ближайшем будущем может привести к кризису «зарубежной финансовой поддержки». Поэтому развитие на локальном уровне организаций Третьего сектора, основанных на общественной инициативе – наиболее важный и актуальный вопрос.

Таким образом, в странах Восточной Европы взаимоотношения государства и Третьего сектора остаются достаточно сложными. На пути их партнерства и сотрудничества стоят существенные препятствия, такие как недостаток знаний и понимания о необходимости такого сотрудничества (и, как следствие, отсутствие внимания и должной поддержки государства третьем сектору), сильная финансовая зависимость деятельности организаций Третьего сектора от иностранного капитала и институциональный раскол внутри самого Третьего сектора.

2.3. Взаимодействие Третьего сектора с государством в России

В России становление и развитие взаимоотношений организаций Третьего сектора с государством складывалось на протяжении многих веков. Появление первых негосударственных организаций, не являющихся компонентом института церкви, произошло еще в 1762 – 1796 годах при правлении Екатерины II.

С отменой крепостного права в 1861 году происходили значительные перемены в общественно-политической структуре российского общества. Российское правительство предоставляло городам некоторую автономию, стимулируя движение за муниципальную независимость и расширение сферы социальной помощи. Реформирование системы управления в стране открывало широкие возможности для развития общественной активности населения. В России наблюдался расцвет благотворительных организаций, расширение сфер деятельности и повсеместного распространения неправительственных институтов (земств), разрушающих монополию на общественную деятельность, ранее принадлежащую бюрократии и самодержавию.

Правительство стимулировало этот процесс принятием специальных нормативно-правовых актов, например, университетским Уставом 1863 года было разрешено студентам и преподавателям объединяться в кружки и ассоциации, а также утверждать научные общества университетами.