Приватизация, разгосударствление собственности: мировой опыт и российская практика

      В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона N 178-ФЗ (вступил в силу 27 апреля 2002 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества. Вот тут-то и происходят основные нарушения.

      В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из указанного следует, что органы государственной власти в целом и Минимущества субъектов Федерации обладают специальной правоспособностью, т.е. вправе осуществлять только те полномочия, которые возложены на них и предоставлены положением о Минимуществе субъекта Федерации. Анализ и судебная практика показывают, что органами имущества при принятии своих распоряжений в части внесения изменений в план приватизации допускались и допускаются нарушения действующего приватизационного законодательства по порядку и процедуре разработки, согласования и утверждения изменений в план приватизации.

      Городские же программы приватизации муниципального имущества часто вообще не принимались преднамеренно без необходимых распоряжений управлений имущественных отношений об условиях приватизации. Многие сделки с объектами приватизации муниципального имущества осуществлялись не на основании постановлений глав города, а по устному согласованию. В планах приватизации отсутствовали расчеты нормативной цены стоимости объектов приватизации. Именно эти обстоятельства позволяют распродавать самую ценную муниципальную собственность за бесценок среди «своих». Могут приватизироваться объекты, выполняющие социально-культурное и коммунально-бытовое назначение, приватизироваться жилищный фонд под видом нежилых помещений без всяких конкурсов и аукционов. В итоге все это порождает хищения денежных средств из бюджетов субъектов Федерации и государственной казны.

      Согласно  Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Росимуществу были переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества РФ, а также часть функций упраздненной Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) [12, 52].

      В числе функций Госимущества, определенных Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» (ФАУФИ), отсутствуют функции государственного контрольного органа. Указанные полномочия были переданы Госимуществу с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом». Кроме того, согласно п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

      На  основании всех этих нормативных  правовых актов функции финансового контрольного органа сводятся лишь к определению цены имущества в случаях, определенных ст. 77 Закона от 26 декабря 1995 г. N 208 «Об акционерных обществах», о которых уже сказано было выше. Если в отношении продажи федеральной собственности ФАУФИ реально участвует в контроле, то на уровне субъектов Федерации на сегодняшний день вся система государственного контроля практически отсутствует. Можно предположить, что это не случайно, а инициаторами таких решений могут быть авторы и вдохновители разработки опять же отсылочных норм.

      Определение цены продаваемого государственного имущества — это вообще отдельная тема для осмысления, потому что оценочная деятельность в России не поддается вообще никакому здравому смыслу. Оценщики имущества в России пользуются любыми методиками расчетов, каждый своей, как надо и как попросят заказчики. Можно оценить одно и то же здание как за миллион, так и за десять — и все в соответствии с методикой. Другой оценщик может оценить имущество (пакет акций) совершенно по-другому, как попросят. Часто в делах о приватизации вообще отсутствуют отчеты независимых оценщиков и договоры с ними. Пункт 1 ст. 214 ГК РФ гласит, что «государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации». Таким образом, при определении нормативной цены подлежащего приватизации имущества в регионах следует руководствоваться Гражданским кодексом и интересами государства [4, c.187].

      Согласно  положениям п. 1 ст. 12 Закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» нормативная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества (минимальная цена) определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Как видим, снова отсылочная норма, позволяющая манипулировать и учитывать интересы заинтересованного круга лиц и по своей сути являющаяся коррупционным фактором. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 утверждены Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества.

      В соответствии с Законом от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) «Об оценочной деятельности в РФ» в случае спора об оценке иск в суд может подавать только «оценщик» или «заказчик» оценки государственного имущества. Представляете себе — только заинтересованное лицо может себя же контролировать, и не более того! С другой стороны, оценщиков к оценке государственного имущества аккредитует орган субъекта Федерации, который заказывает оценку. Поэтому оценщиком, как правило, могут быть только свои близкие и подконтрольные лица, что практически и происходит на практике — не своим людям вообще аккредитацию в регионах не дают [11, 93].

      Поскольку оценка имущества обязательна, то большинство  оценочных кампаний, аккредитованных  при субъектах Федерации, в своих  списках имеют соответствующие фамилии из чиновников или родственников субъектов Федерации или даже выше. Механизма защиты от крупных финансовых нарушений в законодательстве не создано. Чиновники произвольно манипулируют в судах и озвучивают свои доводы, что оценка может проводиться, например, с целью «определения рыночной стоимости пакета акций», а может быть, и «для принятия управленческих решений», т.е. оценка преследовала иные цели и совсем не предназначалась для проведения аукциона. Причем цена одного и того же объекта оценки может значительно (в десятки раз) отличаться для каждой цели! Вот такие возможны (и законодательно установлены) манипуляции с государственным имуществом, и ими активно пользуются в арбитражных судах чиновники, причем в соответствии с законодательством. Этот «канал манипуляций», использующийся явно не в интересах государства, продолжает действовать. 
 

      2.2  Анализ правовых  основ приватизации в России 

      Исходя из положений  Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», высший орган внешнего государственного финансового контроля должен оценивать результаты приватизационных сделок, прежде всего на предмет их соответствия действующему законодательству. Это требование соответствует международным стандартам, рекомендованным ИНТОСАИ в Руководстве по стандартам аудита приватизации (1998 г.). В частности, в пункте 9 Руководства указано, что органы внешнего государственного финансового контроля должны получить по итогам контрольных мероприятий ответы на три главных вопроса.

      Проводилась ли приватизация в соответствии с  действующим законодательством?

      Правильно ли были оценены продавцом (т.е. государством) приватизируемые предприятия и активы?

      Имел  ли место при приватизации подлинный  конкурс? [2, 197]

      Таким образом, анализ правовой базы, на основании  которой в течение 1993-2003 годов осуществлялась передача в частные руки собственности Российской Федерации, чрезвычайно важен для последующей оценки конкретных результатов приватизации, а также определения эффективности, целесообразности и законности действий органов государственной власти по распоряжению федеральной собственностью.

      Общий массив документов, очертивших правовые рамки для проведения приватизации государственной собственности в исследуемый период, превышает три тысячи актов.

      Важнейшими  из них являются три закона федерального уровня о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»[14] и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[15], а также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284[16] и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

      Кроме того, нормы, регулирующие различные содержательные и процедурные вопросы приватизации государственной собственности, содержатся более чем в 60 федеральных законах и иных нормативных правовых актах.

      Важное  значение для развития и совершенствования  правовой базы приватизации имели также решения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации [7, 172].

      В становлении российского приватизационного  законодательства можно выделить несколько этапов в соответствии со сменой различных моделей осуществления приватизации органами государственной власти в исследуемый период.

      Первый  этап – законодательство периода массовой (т.н. «ваучерной») приватизации (1992-1994 гг.).

      Предваряют  этот этап законодательные акты по приватизации, принятые Верховным Советом РСФСР еще летом 1991 года. Однако практическая реализация положений этих законов началась лишь в 1992 году.

      Основной  массив документов этого периода  составили Указы  Президента Российской Федерации, в том числе от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»; от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»; от 24 декабря 1993 г. «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» и др.

      Второй  этап – законодательство периода денежной приватизации (1994-1999 гг.).

      Базовым документом для начала денежной приватизации стал Указ Президента Российской Федерации  от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[17]. Однако важнейшим нормативным правовым актом этого периода является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».[18]

      Третий  этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999-2003 гг.) [5, 67].

      Важнейшим нормативным правовым актом этого  этапа является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[19], а также принятые во исполнение его требований акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации 2002-2003 гг. 
 
 
 
 
 
 

      3. Мировой опыт приватизации  и разгосударствления собственности

      3.1 Приватизация в  странах Центральной  и Восточной Европы 

      В конце 80-х в начале 90-х годов  процессы, связанные с трансформацией отношений собственности, начали происходить  в странах Центральной и Восточной  Европы.

      Перед правительствами этих стран возникла сложная проблема: как осуществить приватизацию быстрыми темпами на здоровой финансовой основе с учетом принципов социальной справедливости. Реформаторы ставили двойную задачу: пополнение бюджета за счет прямых поступлений от продажи государственных предприятий и снятие бремени содержания избыточного по численности госаппарата и нерентабельных предприятий.

      Считалось также, что приватизация будет выступать  фактором роста мотивации к высокопроизводительному  труду и высокооплачиваемой работы, будет способствовать усилению здоровой, свободной конкуренции между предприятиями за конкретных потребителей, рынки сбыта, закладывая и укрепляя основы функционирования конкурентной рыночной экономической системы.

      Особенности постсоциалистической экономики порождают совокупность узкоспециализированных целей, которые необходимо достичь при приватизации конкретных предприятий. В частности, реструктуризация предприятий, освоение новых технологий и оборудования с целью обновления ассортимента товаров и услуг, привлечение значительных по объему внутренних и внешних инвестиций, внедрение новых схем, методов и алгоритмов управления кадрами и ресурсами, которые ориентированы на выживание приватизированных предприятий, их адаптацию к конкретным рыночным условиям и конкурентного рыночной среды, проникновение и закрепление на новых внутренних и внешних рынках [3, 75]