Приватизация в России: анализ ошибок и результаты

Вывод. Таким образом, приватизация является важнейшим инструментом институциональной политики,  и  ее  осуществление  ведет  к  формированию  новой  социально-экономической  структуры  народного  хозяйства. Приватизацию,  в  этой  связи,  необходимо  рассматривать  как  компонент системы  экономической  трансформации  общества.  Как  говорилось  выше, приватизация -  это  процесс  перевода  на  различных  условиях  государственной собственности  в  собственность  частных (физических)  лиц  или  любых негосударственных  субъектов (например,  организаций).  Иными  словами, любое  разгосударствление  в  обществе  с огосударствлением собственности, должно  быть  признано  приватизацией.  Однако  чтобы  приватизация оказалась  содержательным  процессом  и  привела  к  формированию  подлинно рыночной экономики, необходимы не только разгосударствление, но и создание рыночной среды, адекватной частной собственности на средства производства С этой  точки  зрения процесс приватизации шире  просто  разгосударствления  и может рассматриваться как процесс перехода к рыночной экономике.

 

 

 

 

 

 

 

                   

 

2. Процесс приватизации  в России

2.1. Проблемы, риски  разгосударствления и её основные  черты в РФ

 

Российская приватизация официально была провозглашена в 1992 г. Однако и до этого активно шла спонтанная, стихийная,  мало контролируамая приватизация госсобственности. Оценить ее объемы, писал А.Чубайс, было совершенно невозможно, потому что невозможно было отделить легальное от нелегального. [8, с. 31]

Рассмотрим главные формы этой спонтанной приватизации.

В 1990-1991 гг. на месте распадавшихся  союзных министерств и ведомств (всего в эти 2 года было ликвидировано 20 из них) стали создаваться государственно-монополистические структуры коммерческого типа (холдинги, ассоциации, концерны и др.). Высшие чиновники, руководители крупных ведомств, министры, заместители министров, руководители государственных отраслевых банков, госкомитетов, Госснабов и других бывших крупных управленческих структур встали во главе вновь образованных холдингов и концернов. Именно таким образом возникли Газпром, ЛУКОЙЛ, Агрохим, Промстройбанк и десятки других мощнейших структур.

Одной из форм, в которых шла  стихийная приватизация, было формирование крупных коммерческих структур за счет приватизированных средств, находившихся на счетах ликвидируемых структур КПСС и ВЛКСМ. Так называемая «партийно-комсомольская экономика» стала формироваться с 1990 г. По экспертным оценкам, около 10 % серьезных коммерческих структур были учреждены партийно-комсомольской номенклатурой. [6, с. 81]

Официальная, «большая», приватизация была провозглашена в 1992 г.; 1992-1994 гг. стали этапом .массовой, чековой (ваучерной), приватизации. В правовом отношении исходную базу провозглашенной приватизации должны были составлять два принятых летом и осенью 1991 г. закона - «О приватизации государственных и муниципальных учреждений в РСФСР» и «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР». [1]

Однако реальная практика приватизации отошла от этих законодательных актов и велась совсем по другим правилам. Важнейшей характерной чертой российской приватизации была недостаточная юридическая чистота всего приватизационного процесса.

Руководство Госкомимущества решило проводить приватизацию форсированно, по ускоренной программе. «Обогнать время - вот главная цель наших бдений над профаммой приватизации», - писал один из ее разработчиков П.Мостовой. [8, с. 69]

Первые приватизационные документы  ГКИ и «команда А.Чубайса» пробивали стремительно. «Документы готовились фантастически быстрыми темпами», - вспоминал А.Чубайс. [8, с. 107]

Одним из главных препятствий на пути спешного проталкивания решений по приватизации была необходимость прохождения этих документов через высший законодательный орган страны - Верховный Совет РСФСР. Этот, как отмечал А.Чубайс, «законодательный нюанс» «крайне осложнял ситуацию». Для того чтобы уйти от обсуждения государственной программы приватизации в Комитетах и на сессии Верховного Совета, как этого требовал Закон «О приватизации...», был найден хитроумный ход. Программу назвали «Основными положениями...». А это уже позволяло обойти закон, обсуждать документ «узким кругом» (на президиуме Верховного Совета) и быстро готовить соответствующий указ президента.

Характерной чертой проведения российской приватизации была монополия и фактическая бесконтрольность действий Госкомимущества и фондов имущества на местах. Реальная практика приватизации проходила не в соответствии с государственными программами, а по нормативным актам Госкомимущества. Кто и по какой цене приобретал государственную собственность, определялось исключительно распоряжениями, постановлениями и инструкциями Госкомимущества. При этом нормативные акты этого ведомства далеко не всегда, как отмечали эксперты, направлялись даже на регистрацию в Министерство юстиции России.

Проверки, проведенные Контрольно-бюджетным  Комитетом при Верховном Совете Российской Федерации, а затем и Счетной палатой РФ, свидетельствовали об очень большом юридическом произволе Госкомимущества. [9, с. 63-68]

Важнейшей спецификой российской приватизации было то, что гигантская собственность продавалась по беспрецедентно низким для мировой практики приватизации ценам. Это подтверждает проведенный нами анализ опубликованных в печати сводных данных итогов приватизации в России за 1992-1999 гг., а также информации, собранной специальной Комиссией Государственной Думы РФ, работавшей по анализу итогов приватизации (1992-1996 гг.) с 9 февраля 1996 г. по 11 июня 1997 г.

11 июня 1997 г. вышло Постановление Госдумы РФ «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении». Информация, собранная Комиссией, была опубликована депутатом В.А.Лисичкиным, членом этой Комиссии, одним из руководителей Комитета ГД РФ по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности.

По данным, собранным Комиссией  ГД РФ, 500 крупнейших предприятий России с оценочной рыночной стоимостью в 200 млрд. долларов были проданы в ходе приватизации всего за 7,2 млpд. долларов (или в 150 раз дешевле); 80 % этих предприятий были проданы на аукционах по цене менее 8 млн. долларов каждое. Из 500 крупнейших российских заводов 324 были проданы по цене менее 4 млн. долларов (цена одной средней хлебопекарни в Европе составляла, как отмечали эксперты, примерно 2 млн. долларов). В том числе «Уралмаш» (34 тыс. рабочих) был продан за 3,72 млн. долларов; Челябинский металлургический комбинат (35 тыс. рабочих) - за 3,73 млн. долларов; Ковровский механический завод, обеспечивающий стрелковым оружием всю армию, МВД и спецслужбы (10,6 тыс. рабочих) - за 2.7 млн. долларов. [14; 17]

Более  чем  20-летний  опыт  осуществления  политики  разгосударствления  в России  и  целом  ряде  других  стран  переходной  экономики  свидетельствует,  сколь сложным  и  длительным может  оказаться  этот  процесс.  Более многомерным  стало  и  его осмысление экономистами. 

Таким  образом,  на  современном  этапе  отношение  к  приватизации  стало  менее однозначным. Его основные черты представлены на рис. 2. [23]

Глобальный  кризис  конца  первого  десятилетия  XXI  века  наглядно продемонстрировал,  что  государства,  имеющие  мощные  рычаги  воздействия  на экономику,  оказались,  по  сути,  единственным  действенным  барьером  развертывания финансово-экономического  коллапса. Среди  этих  стран  была и  Россия. Однако  эффект масштабной  государственной  интервенции  в  экономику,  позитивный  в  кризисной фазе,  становится  преимущественно  негативным,  когда  экономика  вступает  в фазу стабильного  долгосрочного  экономического  роста. Что  хорошо  для  ситуации  кризиса, плохо для инновационной составляющей модели роста.

Кризис  2008-2009  гг.  формально  не  привел  к  масштабному  прямому  росту  госсектора  (если  иметь  в  виду  появление  в  казне  новых  хозяйствующих  субъектов), поскольку  избранные  государством  приоритеты  антикризисной  политики  были ориентированы на минимизацию прямого расширения госучастия в капитале проблемных частных компаний и банков. Однако доля государства в экономике России возросла как в результате  действий  компаний  смешанного  сектора  на  рынке  корпоративного  контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. Масштабы этого процесса (и потенциал дальнейшего роста государственного влияния) остаются не вполне ясными. 

В пользу дальнейшего разгосударствления (включая  приватизацию) свидетельствует целый  ряд уже имеющихся предпосылок.

 

Рис. 3. –  Черты приватизации [23]

 

Первая  группа  включает  факторы,  носящие  фундаментальный  характер    и непосредственно не связанные с недавним кризисом:

Рис. 4. –  Первая группа факторов [23]

 

Вторая  группа в большей степени получила особую значимость в связи осознанием проблем недавнего кризиса (рис. 5). [23]

Наиболее  существенным  в  ближнесрочной  перспективе  риском  кажется возможность расширения государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных  процессов.  Вместо  расширения  частного  сектора,  привлечения эффективных собственников и внебюджетных средств, улучшения условий конкуренции может произойти лишь перераспределение активов в сфере смешанной собственности, их дальнейшая консолидация на уровне отдельных компаний и банков с госучастием. [23]

Рис. 5. –  Вторая группа факторов [23]

 

Второй  риск связан с неразвитостью регулирования  в отдельных секторах, которая раньше  «компенсировалась»  прямым  участием  государства  в  управлении  отдельными крупными  компаниями. При  выходе  государства из  собственности  ему потребуются иные  инструменты  для  решения  общественно-значимых  задач.  Но  публичные интересы  государства  в  отношении  таких  компаний  непрозрачны,  что  делает возможным  их  подмену  узкоспециальными  интересами  –  ведомственными  и частными.  Возможно  усиление  неформального воздействие  государства  на приватизированные  компании  после  приватизации,  когда  представление  государства  и новых собственников о взаимных обстоятельствах будут расходиться.

Третий  риск  –  это  нечеткость  условий,  критериев  приватизации  крупных  компаний с привлечением для их развития инвестиций, индивидуальность таких решений в будущем могут создать предпосылки к расхождению государства и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах, к давлению сторон друг на друга в различных формах.

Наконец,  к  настоящему  времени,  по  всей  видимости,  сложилась  ситуация,  когда качество  имеющихся  в  распоряжении  государства  инструментов  управления государственной  собственностью  (прежде  всего  имеются  ввиду  унитарные предприятия  и  акционерные  участия)  достигло  объективного  предела  для дальнейшей  оптимизации.  Риск  консервации  существующей  модели  управления остается  весьма  весомым,  однако  это  станет  значимым  фактором  снижения эффективности любых шагов в направлении дальнейшего разгосударствления.

Не менее  важен финансовый  аспект. Если  абстрагироваться  от  любых  вариантов  действий  в  приватизации  крупнейших  компаний  и  банков  с  участием  государства  (как покупателей,  опосредованно  имеющих  приоритетный  доступ  к  финансовым  ресурсам государства),  то  речь  может  идти  прежде  всего  о  международных финансовых  рынках. [23]

Здесь  конкуренция  национальных    правительств,  желающих  реализовать те  или  иные проекты  приватизации,  вновь  становится  исключительно  высокой.    При  этом,  как показывает  анализ  структуры  институциональных  финансовых  потоков  российской экономики на  1  января  2011  г., предприятия на протяжении последних  10  лет  являются нетто-задолжниками  (нетто-задолженность  корпораций  находится  на  уровне  15%  к валовым активам банковской системы, или примерно 10%  к ВВП) .

Отсюда  следует  вывод  о  зависимости  успешной  реализации  «новой приватизационной  политики»  от  целого  комплекса  решений,  лежащих  в  области  системного развития институциональной  среды,  инвестиционного климата  и финансовой системы  России.  В  первую  очередь  речь  идет  об  ограничениях  для  иностранных юридических  лиц  в  стратегических  секторах,  гарантиях  прав  собственности  и правоприменении  в  целом,  стимулировании  внутренних  долгосрочных  источников инвестирования,  в  том  числе  посредством  модернизации  накопительной  пенсионной системы, институтов коллективного инвестирования и биржевых технологий. [23]

Существенно  также,  что  для  формирования  и  реализации  государственной приватизационной политики характерна особая роль политических решений, той или иной  системы  «презумпций»  в  отношении  действий  в  данной  сфере.  Это  является следствием  объективно  ограниченных  возможностей  оценки  социально-экономических эффектов,    существенной  разнородности  государственного  сектора  и  специфики различных государственных активов. В то же время, политические решения, естественно, не могут определить все необходимые   комплементарные действия государства. Поэтому возрастает  роль  различных  групп  интересов  (влияния)  с  позитивной  повесткой  в определении  конкретных мер  по  реализации политических  решений,  соперничество   же этих групп определяет «дрейф» приватизационной политики.   

Эти  риски  не  представляются  фатальными  –  существует  широкая  совокупность возможных мер для их минимизации.

Соответствующий  принципиальный  выбор  руководством  России  уже  сделан: политика  разгосударствления  должна  стать  одним  из  значимых  компонентов  обновленной  «Стратегии  2020».  Об  этом  свидетельствует  намеченная  программа приватизации  на  2011-2015  гг.,  другие  стратегические  решения  в  отношении государственного сектора.