Теоретические основы методов управленческой деятельности на государственном и муниципальном уровнях

В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда  документы и решения, подписанные  руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение  местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правого статуса  органа местного самоуправления у данного  комитета.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в  системе местного самоуправления данного  поселения, которые созданы для  принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов  хозяйственной деятельности, а также  органов публичной власти, то есть любых физических или юридических  лиц, находящихся на территории этого  поселения.

Для малых поселений  может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная  администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения  деятельности этих органов, подготовки проектов и их решений, сами решения  будут принимать и подписывать  органы, в полномочиях которых  это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных поселений, а также муниципальных районов  и городских округов статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет  по управлению имуществом, территориальные  подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или  района и другие органы. Такие органы будут относиться к категории  иных в структуре органов метисного  самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут в праве сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

 

1.4  Структура органов местного самоуправления

 

Это понятие введено  в юридическую практику статьёй 131 Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении  структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также  конкретных сложившихся в поселении  условий по организации «своей»  власти. Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского главу  или совет старейшин.

Реализация права граждан  на самостоятельное определение  структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

· Прямое волеизъявление на местном референдуме (муниципальном  образовании с численностью населения 100 человек - на сходе граждан);

· Опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного  органа), которые разрабатывают структуру  органов, фиксируют её в проекте  устава муниципальных образований, хотя изменение структуры органов  местного самоуправления может потребоваться  и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или  внешних условий функционирования данного муниципального образования.

При использовании термина  «структура органов местного самоуправления»  важно не сужать его содержания до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления»  четко не определен, а в некоторых  положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению  ч.6 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ в решении о структуре органов  местного самоуправления, принимаемом  на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1. структура (перечень) и наименования органов местного  самоуправления;

2. порядок избрания  и полномочия главы муниципального  образования.

На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлено:

· перечень действующих  в этом поселении органов (как  коллегиальных, так и единоличных);

· способ их формирования (избрания или иной способ наделения  полномочиями);

· компетенция каждого  из этих органов;

общим положением о структуре  органов местного самоуправления посвящены  нормы статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменения структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).

Согласно положению  части 2 этой же стать 34, в структуру  органов местного самоуправления входят:

· представительный орган  муниципального образования,

· глава муниципального образования,

· местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган,

· иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. (Исключением является избирательная  комиссия муниципального образования, которая в соответствии с избирательным  законодательством и действующей  редакцией Федерального закона № 131-ФЗ имеет статус муниципального органа, не входящего в структуру органов  местного самоуправления )

Возможность предусмотреть  в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяют  свободу выбора организационной  схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается  также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению  вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении, а также  различными способами перераспределения  полномочий между структурными единицами  внутри одного орган. Все это в  принципе позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т. п.) конкретного  муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов.

Например, наличие в  структуре органов наемного профессионального  менеджера (управленца) в качестве главы  местной администрации может  позволить уравновесить расклад  сил в поселении. К эффективности  муниципального управления может привести избрание или назначение лица (органа), ответственного за местное развитие, за инвестиционную привлекательность  или за общественную безопасность в  поселении.

 

1.5  Основные модели организации местного самоуправления

Федеральный закон № 131 - ФЗ устанавливает ряд ограничений  на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

· Представительного органа

· Главы муниципального образования

· Местной администрации 

При этом в поселениях с численностью жителей. Обладающих избирательным правом, мене 100 человек  представительный орган не формируется, а его функцию выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов  устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие ограничения  в структуре органов местного самоуправления связаны также с  обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном  законе № 131-ФЗ местная администрация  названа исполнительно - распорядительным органом, а для представительного  установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом  полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы  местной администрации для муниципальных  образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном  уровне введено определенное разграничение  полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти является запрет на наличие  у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные  лица местного самоуправления, а значит, депутаты представительных органов  поселений не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные  должности субъектов РФ, а также  должности государственной гражданской  службы и муниципальные должности  муниципальной службы.

Основные модели структуры  органов местного самоуправления, предлагаемые федеральным законодателем, представляю  в рисунках 1 - 5. Различие в моделях  связано:

во-первых, с разделением  муниципальных образований на разные типы (поселение, муниципальный район, городской округ),

во вторых, с установлением  различного порядка формирования и  статуса органов и должностных  лиц, т.е. с различным распределением их полномочий внутри муниципального образования.

Применяется  модель структуры, предусмотренная частью 3 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ для сельских поселений. Модель отличается тем, что лицо, имеющее  статус главы поселения, возглавляет  одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:

· главы муниципального образования

· руководителя представительного  органа

· главы местной администрации (исполнительно-распорядительного  органа).

Достоинство модели состоит  в экономии бюджетных средств  на заработной плате двух должностных  лиц местного самоуправления, в сглаживании  возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, в учете  дефицита квалифицированных кадров.

Модель реализуется  следующим образом: жители поселения  в муниципальных выборах избирают представительный орган, а глава  поселения избирается:

а) либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах;

б) либо депутатами из своего состава.

Замечу, что не все сельские поселения обязаны иметь такую  структуру органов. Но если жители и (или) представительный орган поселения  посчитают её приемлемой для своего поселения, в уставе сельского поселения  должны появиться нормы, регулирующие описанную модель, а значит, предусматривающие  тройное совмещение полномочий одним  должностным лицом.

Такая модель организации  муниципальной власти, очевидно предпочтительна  для небольших поселений. Для  крупных сельских поселений может  быть выбрана другая из основных моделей, за исключением пятой.

Модель структуры органов местного самоуправления, названная традиционной, была достаточно распространенной до недавнего времени. Её суть состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или муниципального образования другого типа) и главу поселения. Лицо получившее полномочия главы поселения, становится и главой местной администрации, совмещая, таким образом, статус высшего должностного лица (политическая должность) и статус руководителя исполнительно-распорядительного органа (хозяйственная должность).

Особенность альтернативной модели состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования занимается в основном политическим задачами, исполняя полномочия председателя представительного органа, в то время как хозяйственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту. Реализация этой модели состоит в том, что на муниципальных выборах жителями избирается и представительный орган и глава муниципального образования, который затем возглавляет представительный орган. При этом руководить местной администрацией будет профессиональный управляющий - менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Согласно части 5 статьи 37 ФЗ № 131 в муниципальных образованиях любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган местного самоуправления. При этом в поселении все члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления этого поселения, а в муниципальных районах и городских округах при формировании конкурсной комиссии участвуют органы государственной власти субъектов РФ. 

Третья модель структуры органов местного самоуправления предлагается Федеральным законом № 131 - ФЗ только для муниципальных районов. Для того, чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, её должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Для реализации этой модели представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района. Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Главой местной администрации является профессиональный управляющий - менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.