2. Оценка деятельности органов,
осуществляющих финансовый контроль
2.1 Характеристика органов осуществляющих
финансовый контроль
В рамках бюджетного процесса
многие его участники наделяются
контрольными функциями. Эти полномочия
выполняют глава государства,
органы исполнительной и законодательной
власти, специализированные контрольные
органы, а также распорядители бюджетных
средств.
Президентский контроль за
состоянием государственных финансов
осуществляется в соответствии
с Конституцией путем подписания
федеральных законов, издания
указов и распоряжений по финансовым
вопросам и др. Его целью является обеспечение
целостности экономического пространства
страны, единства бюджетной и налоговой
политики на всей ее территории. В состав
Администрации Президента РФ входит Главное
Контрольное управление, которое также
наделено рядом полномочий. Оно не может
самостоятельно применять какие-либо
санкции, оно вправе направлять предписания
об устранении финансовых нарушений. Предложения,
сделанные по итогам проверок, вносятся
на рассмотрение Президента.
Важной формой финансового
контроля в России является
парламентский контроль. В соответствии
с Бюджетным кодексом законодательные
(представительные) органы власти
осуществляют:
• предварительный контроль
– в ходе обсуждения и утверждения
проектов законов о бюджете и других
нормативных актов, посвященных финансовым
вопросам;
• текущий контроль –
при рассмотрении отдельных вопросов
исполнения бюджета на заседаниях
парламентских комитетов, комиссий,
рабочих групп в ходе парламентских
слушаний и в связи с депутатскими
запросами;
• последующий
контроль – при рассмотрении
и утверждении отчетов об исполнении
бюджета, подготовленных исполнительной
властью.
В обеих
палатах Федерального Собрания
имеются специальные комитеты, отвечающие
за рассмотрение вопросов, связанных
с государственными финансами. К их функциям
относится проверка доходов и расходов,
предусмотренных законопроектом о бюджете
на очередной год, подготовка заключения
на проект бюджета, контроль за рациональным
использованием государственных средств.
Для
осуществления контрольных полномочий
парламент наделяется следующими
правами: получать от органов
исполнительной власти и местного
самоуправления сопроводительные
материалы, необходимые при утверждении
бюджета; получать от государственных
финансовых органов оперативную информацию
о ходе исполнения бюджета; выносить оценку
деятельности органов, исполняющих бюджет,
и др. Законодатели регулярно получают
сведения о состоянии государственных
финансов через специально созданный
контрольный орган – Счетную палату. Основной
задачей Счетной палаты является проведение
внешнего аудита бюджета. Ее функции и
статус будут рассмотрены нами более подробно.
В системе
исполнительной власти контрольными
полномочиями наделены: Министерство
финансов, Федеральное казначейство, региональные
и муниципальные финансовые органы, главные
распорядители и распорядители бюджетных
средств. Правительство РФ как высший
орган исполнительной власти регулирует
и контролирует финансовую деятельность
министерств и ведомств, межбюджетные
отношения, информирует Государственную
Думу о ходе исполнения федерального бюджета,
а также предоставляет Счетной палате
информацию, необходимую для осуществления
ею контрольных полномочий.
Министерство финансов РФ
является органом, обеспечивающим
проведение единой финансовой, бюджетной,
налоговой и валютной политики
в стране, и обладает широкими
контрольными полномочиями в
данной сфере. Оно контролирует
рациональное и целевое использование
бюджетных средств главными распорядителями,
распорядителями и получателями, проверяет
составленные ими сметы. В пределах своей
компетенции Минфин проводит комплексные
ревизии и тематические проверки поступлений
и расходования средств федерального
бюджета. Он организует проверки и ревизии
получателей государственных гарантий,
бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций.
К его функциям относится составление
отчета об исполнении федерального и консолидированного
бюджета РФ, а также разработка единой
методологии отчетов об исполнении бюджетов
всех уровней. Все управления и отделы
Минфина осуществляют финансовый контроль
в пределах своей компетенции.
Функцию бюджетного контроля
выполняет также Главное управление
федерального казначейства, входящее
в состав Министерства финансов.
Казначейство как орган, ответственный
за исполнение бюджета, призвано контролировать
процесс формирования и расходования
государственных средств. Оно осуществляет
предварительный и текущий контроль за
ведением операций с бюджетными средствами
главных распорядителей, распорядителей
и получателей; контролирует поступление
и использование внебюджетных средств.
Казначейство ежемесячно информирует
высшие законодательные и исполнительные
органы власти о результатах исполнения
федерального бюджета, состоянии бюджетной
системы и финансовых операциях Правительства.
Министру финансов такая информация предоставляется
ежедневно.
В сфере финансового контроля
органы казначейства имеют следующие
права:
• производить в министерствах
и ведомствах, на предприятиях,
в учреждениях и организациях, в банках
и иных финансово-кредитных учреждениях
любых форм собственности, проверки денежных
документов, регистров бухгалтерского
учета, отчетов, планов, смет и иных документов,
связанных с зачислением, перечислением
и использованием средств федерального
бюджета;
• получать от финансово-кредитных
учреждений справки о состоянии
счетов предприятий, учреждений
и организаций, использующих средства
федерального бюджета и внебюджетных
фондов;
• требовать от руководителей
и других должностных лиц проверяемых
организаций устранения выявленных нарушений,
контролировать их устранение;
• приостанавливать операции
по счетам организаций, использующих
бюджетные средства, при непредставлении
ими необходимых бухгалтерских
и финансовых документов;
• изымать документы, свидетельствующие
о нарушениях порядка исполнения
бюджета и внебюджетных фондов;
• выдавать предписания о
взыскании бюджетных средств,
используемых не по целевому
назначению, с наложением предусмотренного
законом штрафа. Исполнение таких
предписаний является обязательным;
• налагать на банки или
другие финансово-кредитные учреждения
штраф в случаях несвоевременного
зачисления ими средств, поступивших
в доход бюджета и внебюджетные
фонды, а также бюджетных средств,
перечисленных на счета получателей;
вносить в Центральный банк представления
о лишении их лицензий на совершение банковских
операций.
Широкие контрольные полномочия
в рамках бюджетного процесса
предоставлены налоговым органам.
Налоги являются основой доходной
части государственного бюджета, поэтому
без налаженной системы контроля за их
уплатой бюджетная система не может эффективно
функционировать.
Контроль за поступлением
налоговых доходов в бюджет
государства осуществляют система
органов Министерства РФ по налогам
и сборам и Государственный таможенный
комитет. Министерство по налогам и сборам
ведет учет налогоплательщиков, контролирует
соблюдение ими налогового законодательства,
правильность исчисления, полноту и своевременность
уплаты налогов и других обязательных
платежей в бюджет и внебюджетные фонды.
Полномочия таможенного комитета распространяются
на отдельные виды налогов, связанных
с внешнеэкономической деятельностью:
НДС, акцизы на экспортируемые и импортируемые
товары, таможенную пошлину.
Помимо названных органов, в проведении
финансового контроля участвуют главные
распорядители и распорядители бюджетных
средств. Такой контроль называется ведомственным.
Он направлен на то, чтобы обеспечить целевое
использование бюджетополучателями выделенных
средств, их своевременный возврат, а также
представление отчетности и внесение
платы за пользование бюджетными средствами.
Для осуществления этих функций в министерствах
и ведомствах существуют специальные
контрольно-ревизионные подразделения.
Они проверяют законность финансово-хозяйственных
операций, соблюдение финансовой дисциплины,
составление и исполнение смет бюджетополучателей,
контролируют эффективность и целевой
характер расходов, выявляют хищения средств
и другие нарушения, проверяют правильность
ведения бухгалтерского учета. Особенностью
ведомственного контроля является то,
что он распространяется не на все предприятия
и организации, а ограничен кругом тех
бюджетополучателей, которые находятся
в подчинении данного ведомства.
Помимо государственного
и внутриведомственного контроля, важное
значение имеет и так называемый внутрихозяйственный
контроль. Он проводится бухгалтерией
и финансовыми службами самой организации-бюджетополучателя.
Бухгалтерия обеспечивает учет и контроль
за всеми финансовыми операциями. Она
проверяет законность и целевой характер
расходования средств, отвечает за полноту
и своевременность уплаты налогов в бюджет.
Ведущая роль в организации внутрихозяйственного
контроля принадлежит главному бухгалтеру.
Для проведения контрольных
мероприятий финансовые органы государства
и сами бюджетополучатели могут привлекать
аудиторские службы. В мировой практике
аудиторский контроль распространен очень
широко. В настоящее время эта система
получает развития и в России. Целью аудита
является проверка финансовой и бухгалтерской
отчетности организации, степени ее достоверности,
а также законности проводимых финансовых
операций.
Аудиторские проверки подразделяются
на внешние и внутренние. Внутренний
аудит проводится аудиторской
службой самой организации. Его
задача – это сбор дополнительной информации
для принятия управленческих решений,
повышения эффективности работы организации,
увеличения рентабельности и рационального
использования производственных ресурсов.
Внутренний аудит проводится по инициативе
руководства, и организация самостоятельно
покрывает все связанные с ним расходы.
Отличие внешнего аудита заключается
в том, что его выполняют специальные аудиторские
фирмы на основе договора. Такие проверки
могут проводиться по решению государственных
финансовых и контрольных органов, банков,
организаций–партнеров и др.
Важное место в системе
государственного финансового контроля
принадлежит Счетной палате. Счетная
палата Российской Федерации
является постоянно действующим
и независимым контрольным
органом. Она образована Федеральным Собранием
в соответствии с Конституцией (статья
101). Порядок формирования Счетной палаты
определен Конституцией и Федеральным
законом "О Счетной палате Российской
Федерации" № 4-ФЗ от 11.01.1995 и выглядит
следующим образом: Государственная Дума
назначает на должность Председателя
Счетной палаты, Совет Федерации – его
заместителя; половина состава аудиторов
назначается Думой и половина – Советом
Федерации. Срок полномочий Председателя
Счетной палаты составляет шесть лет.
Постановление о его назначении принимается
большинством голосов от общего числа
депутатов Думы.
Задачи Счетной палаты определены
федеральным законом. К их числу
относятся:
• организация и осуществление
контроля за своевременным исполнением
доходных и расходных статей
федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объемам, структуре
и целевому назначению;
• определение эффективности
и целесообразности расходов
государственных средств и использования
федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных
и расходных статей проектов федерального
бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза
проектов законов и других
нормативных актов, предусматривающих
расходы федерального бюджета,
или влияющих на формирование
и исполнение бюджета и внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений
от установленных показателей
бюджета, подготовка предложений
по их устранению и совершенствованию
бюджетного процесса;
• контроль за законностью
и своевременностью движения
бюджетных средств в Центральном банке,
уполномоченных банках и других финансово-кредитных
учреждениях;
• регулярное представление
Совету Федерации и Государственной
Думе информации о ходе исполнения
федерального бюджета и результатах
проводимых контрольных мероприятий.
Хотя Счетная палата образована
парламентом и подотчетна ему,
при решении возложенных на
нее задач в соответствии она
обладает организационной и функциональной
независимостью. Она обеспечивает
единую систему контроля за
исполнением федерального бюджета
и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов. Эта работа включает в себя: оперативный
контроль за исполнением бюджета в отчетном
году; проведение комплексных ревизий
и тематических проверок по отдельным
разделам и статьям бюджета; экспертизу
проектов федерального бюджета, других
законов, программ, международных договоров
по финансовым вопросам; анализ нарушений
и отклонений в бюджетном процессе; подготовку
предложений по совершенствованию бюджетного
законодательства; подготовку заключений
по исполнению федерального бюджета отчетного
года и их представление в Федеральное
Собрание; подготовку заключений и ответов
на запросы органов государственной власти.
Важнейшими направлениями работы
Счетной палаты являются контрольно-ревизионная,
экспертно-аналитическая и информационная
деятельность.
2.2 Оценка эффективности финансового
контроля в РФ
Эффективность финансового
контроля - сложная экономическая
категория. Она характеризуется
определенными критериями и показателями.
Обычно, когда рассматривают
вопрос об эффективности управленческой
деятельности, прежде всего имеют в виду
адекватность достигнутых в процессе
ее осуществления результатов намеченным
целям, степень приближения результата
к цели с одновременным учетом производственных
затрат (времени, материальных и денежных
средств, трудовых ресурсов и т. д.).