С учетом этого положения
критерием эффективности финансового
контроля будет соотношение достигнутого
контролирующим органом результата
к поставленной цели.
В широком смысле такими
целями для государственного финансового
контроля будут: рост темпов развития
экономики, обеспечение стабильности
финансовой системы, увеличение доходной
части федерального бюджета и экономия
средств в его расходной части (приложения
А-Г). Методологической проблемой установления
критериев по этим целям является определение
"вклада" финансового контроля в
уровень достижения цели. Но в принципе
это возможно.
В узком смысле целью финансового
контроля является сокращение
количества и объемов правонарушений
в экономической сфере. Определение
этого критерия с методической точки зрения
не представляет сложности.
По данным за прошедший
год контрольно-ревизионными органами
Минфина России в организациях
различных отраслей экономики
и видов деятельности проведены
49,5 тыс. ревизий и проверок, в том
числе бюджетов 33 субъектов Российской
Федерации, в ходе которых выявлено различных
финансовых нарушений на общую сумму 95,6
млрд. рублей, в том числе по федеральному
бюджету - 28,8 млрд. рублей.
По материалам ревизий и
проверок в органы федерального
казначейства направлено 3,5 тыс. представлений
на сумму 4 млрд. рублей. Передано правоохранительным
органам и органам прокуратуры 8,7 тыс.
материалов ревизий и проверок на 66 млрд.
рублей, в том числе по федеральному бюджету
- 2,6 тыс. материалов на 10 млрд. рублей.
Значительно хуже, пока, обстоят
дела со второй составляющей
государственного финансового контроля
- оперативным и адекватным реагированием
на выявленные финансовые нарушения.
Или, другими словами, с реализацией
результатов контрольно-ревизионной
работы. В течение ряда последних лет реализация
не выходит за пределы 10-15 % от объема вскрытых
нарушений. Именно здесь надо исправлять
ситуацию, создавать условия для эффективной
работы.
Исходя из сказанного, попытка
решить проблемы путем простого
передела функций контроля, традиционно
присущих Минфину, и переподчинения контролирующих
органов Министерства, представляется
неконструктивным направлением в развитии
государственного финансового контроля.
Таким образом, конечный результат,
т. е. совокупность объективных последствий
финансового контроля, - это главный критерий
определения его эффективности. Получение
данных о таком результате требует знания
конкретного содержания деятельности
контролирующего органа, реакции на его
действия субъекта контроля, изменений,
происходящих под влиянием контроля в
управленческой деятельности. Невозможно
судить об итогах контроля без выявления
практических результатов, которые он
оказал на содержание деятельности проверяемого
субъекта или должностного лица. Учет
последствий контроля для управленческой
деятельности тем более необходим, т. к.
под эффективностью контроля подразумевается
достижение не всякого положительного
результата, а только того, который является
следствием контроля. Если контрольный
орган обнаружил какие-то недостатки или
нарушения, выяснил, кто в них персонально
виноват, он обязан не только принять меры
к виновным, но, прежде всего, указать пути
и способы улучшения работы, как и кто
должен устранить выявленные недостатки
или нарушения, установить для этого определенный
срок, а затем проверить исполнение.
3. Повышение эффективности деятельности
органов осуществляющих финансовый
контроль
3.1 Совершенствование организационных
основ деятельности органов осуществляющих
финансовый контроль
В настоящее время работа
органов государственного финансового
контроля в России характеризуется
несогласованностью и разобщенностью,
отсутствием четкого взаимодействия.
И связано это в первую очередь
с несформированностью целостной
системы контроля за государственными
финансами. Сейчас финансовый контроль
– это, скорее, набор госорганов, ведомств
и служб, выполняющих определенные контрольные
функции. Более 260 законов, указов, постановлений
регулируют их контрольную деятельность,
что не только не облегчает взаимоотношения
между ними, но зачастую вносит элементы
хаоса и дезорганизации. Статус и полномочия
контрольных органов определяются многочисленными
правовыми актами, зачастую допускающими
дублирование и параллелизм при выполнении
некоторых функций.
Кроме того, действия органов
финансового контроля не скоординированы.
Принципиальные полномочия по
проведению проверок целевого
и эффективного использования
государственных средств ряда
федеральных государственных органов,
осуществляющих финансовый контроль
(Счетная палата, финансово-надзорные
органы Минфина РФ, ревизионные управления
министерств и ведомств федерального
уровня), как правило, повторяют друг друга.
Между тем абсолютное большинство
контрольных органов имеют достаточно
специфические задачи, и поэтому
их сфера деятельности ограничена. Подобной
спецификой характеризуются налоговые
и таможенные органы, органы валютного
контроля. Главное контрольное управление
Президента Российской Федерации также,
правда достаточно условно, можно отнести
к органам финансового контроля, поскольку
в его задачи входит контроль за исполнением
указов и распоряжений Президента Российской
Федерации, которые, как известно, касаются
не только финансовых вопросов. Предельно
ясны и контрольные функции Центрального
банка Российской Федерации и его территориальных
органов. Основная проблема заключается
главным образом в распределении контрольных
полномочий при организации последующего
контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными
органами Минфина России, ревизионными
аппаратами главных распорядителей бюджетных
средств и в определенной степени – органами
Федерального казначейства, которые в
настоящее время наделены и полномочиями
последующего контроля.
Таким образом, можно констатировать,
что слабым звеном в организации
системы государственного финансового
контроля является недостаточно проработанная
нормативно-правовая база, имеющая ряд
недочетов, в числе которых: неопределенность
полномочий органов, наделяемых контрольными
функциями; пересечение функций контрольных
органов и дублирование их контрольной
деятельности; нечеткость круга объектов
контроля; неопределенный порядок реагирования
объектов контроля на выявленные нарушения.
3.2 Совершенствование законодательных
основ деятельности органов осуществляющих
финансовый контроль
Значимость государственного
финансового контроля настолько
велика, что Международная неправительственная
организация высших контрольных
органов (ИНТОСАИ) разработала
целый ряд стандартов контрольно-ревизионной
деятельности, которые рекомендованы
к применению органами контроля разных
стран в той мере, в какой они совместимы
с национальным законодательством. Их
цель – унификация контрольной деятельности
и увеличение доверия к ее результатам.
Международные стандарты аудита определяют
основополагающие методы финансового
контроля, способствуют повышению его
качества в соответствии с возрастающими
многообразными требованиями в области
международной аудиторской деятельности,
а также направлены на повышение эффективности
в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.
Специфика переходного периода
оказывает влияние на формирование
контрольных органов и контрольной
системы в целом. Проводимая
в России в этом направлении
работа пока не имеет четких
ориентиров и в результате
недостаточно эффективна. В то же
время в стране продолжают развиваться
и укрепляться органы государственного
финансового и негосударственного (независимого
аудиторского и общественного) контроля.
Единая концепция осуществления
финансового контроля отсутствует
до сих пор. Отдельные элементы
финансового законодательства встречаются
в статьях Конституции, но они не складываются
в целостную систему. Вопрос о финансовом
контроле и органах, его осуществляющих,
затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции
(об образовании Счетной палаты Российской
Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном
законе № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции
от 3 ноября 2004 г.). В ст. 6 «Понятия и термины,
применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного
кодекса, введенного в действие с 1 января
2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый
контроль»; в ст. 150–152, 157 нет четкого перечня
органов, осуществляющих финансовый контроль,
упоминается лишь Счетная палата Российской
Федерации.
Напрашивается вывод о том,
что системного правового регулирования
в области финансового контроля нет. Следовательно,
возникает объективная потребность разработки
и принятия соответствующей законодательной
базы, и важную роль здесь должен сыграть
федеральный закон о государственном
финансовом контроле. Необходимо ускорить
подготовку и принятие такого закона,
уточнить отдельные его положения, предусмотрев
методологически определенное понятие
о государственном финансовом контроле,
формулировку видов выявляемых недостатков
и нарушений, а также принимаемых по ним
финансовых санкций, мер привлечения к
ответственности виновных лиц. Кроме того,
в законе следует четко обозначить систему
органов государственного финансового
контроля.
Органы местного самоуправления
не входят в систему органов
государственной власти и осуществляют
свои полномочия самостоятельно. В то
же время согласно закону они могут наделяться
отдельными государственными полномочиями
с передачей необходимых для их реализации
материальных и финансовых средств, находясь
при этом под контролем государства.
Итак, перед разработчиками
законодательной базы государственного
финансового контроля стоит задача
урегулировать следующие правоотношения:
- контроль за федеральными финансовыми
средствами, находящимися в распоряжении
федеральных органов, а также
передаваемыми в любых формах субъектам
Федерации и органам местного самоуправления;
- контроль за финансовыми средствами
субъектов Федерации, в том
числе передаваемыми органам
местного самоуправления.
Следует решить и другой
стратегический вопрос: нужно ли
принимать всеобъемлющий закон о государственном
финансовом контроле? Разделять сферы
правового регулирования целесообразно
только тогда, когда они абсолютно несовместимы.
В данном случае такой несовместимости
нет. Поэтому, видимо, требуется единый
закон, в котором будут учтены все элементы
и особенности контрольной деятельности.
Такой закон мог бы лечь в основу соответствующего
раздела Бюджетного кодекса, а также бюджетных
и других финансовых законов субъектов
Федерации.
В настоящее время наиболее
широко известны и признаны две формы
контроля за использованием государственных
финансовых ресурсов вообще и исполнением
бюджетов в частности – это парламентский
и административный контроль. Однако в
них не учитывается наличие в уже действующей
системе финансового контроля новых органов,
не зависящих от обеих ветвей власти, –
счетных и контрольно-счетных палат. Значит,
в Положение о формах бюджетно-финансового
контроля необходимо добавить независимый
контроль. Тогда система финансового контроля
будет приведена в соответствие с аналогами
в демократических государствах, где образуются
независимые от исполнительной и законодательной
ветвей власти контрольные органы в форме
счетных палат (Германия, Франция, Италия
и т.д.) либо ведомств государственных
контролеров или аудиторов (США, Канада,
Индия, Австралия и т.д.). Кстати, в некоторых
российских регионах контрольно-счетные
палаты уже получили такой статус, основанный
на равноудаленности от всех ветвей власти.
Иначе говоря, в законе целесообразно
закрепить положение о том, что бюджетно-финансовый
контроль осуществляется в форме парламентского,
административного и независимого контроля.
Анализ правовых норм, определяющих
виды, формы и органы контроля,
позволяет сделать вывод о
том, что законодательно не
определены:
- понятия «финансовый контроль»
и «система финансового контроля»;
- единые принципы финансового
контроля;
- перечень контролирующих и
надзорных органов, относящихся
к органам финансового контроля;
- порядок взаимодействия органов
финансового контроля.
Обобщая вышесказанное, допустимо
сформулировать основную задачу,
стоящую перед правовым государством:
создать на всей территории
Российской Федерации единое
поле финансового контроля, базирующееся
на практичном (с точки зрения
применимости) законодательстве с
достаточно четко определенным понятийным
аппаратом. Можно констатировать, что
в России сложились основные элементы
системы государственного контроля, однако
они пока далеки до совершенства. В числе
особо актуальных проблем – отсутствие
четкого определения основных признаков,
которые применяются при квалификации
нарушений, выявляемых в процессе реализации
контрольных функций, незаконного, неэффективного
и нерационального использования средств.
К тому же в отсутствие механизма применения
контрольными органами мер принуждения
нарушители бюджетного законодательства
остаются безнаказанными.
Заключение
Практика свидетельствует, что
в настоящее время в Российской
Федерации функционирует конгломерат
разрозненных звеньев финансового
контроля, в том числе и на высшем
уровне, слабо взаимодействующих между
собой. Случается, что один и тот же экономический
субъект последовательно подвергается
проверке со стороны нескольких контрольных
органов. В результате как бы имеет место
непрерывный контрольный процесс. Однако
он не имеет подчас практического смысла
и вызывает негативное отношение. До сих
пор не разработана и не утверждена официальная
концепция становления и развития государственного
финансового контроля.
Рассматривая вопрос о современном
состоянии координации контрольной
деятельности, нельзя не упомянуть, что
определенные организационные меры по
взаимодействию государственных контрольных
мероприятий проводятся. Осуществление
взаимодействия предусмотрено в Федеральном
законе «О Счетной палате Российской Федерации»,
в Положении «О Главном контрольном управлении
Президента Российской Федерации», утвержденном
указом главы государства. Но этого недостаточно.
Необходима обеспеченная в правовом и
организационном аспектах эффективная
система координации взаимодействия органов,
осуществляющих функции по контролю за
исполнением бюджета. В целях повышения
эффективности контроля, предупреждения
параллелизма и пересечения функций контрольных
органов Правительством РФ при участии
Главного контрольного управления Президента
РФ и других субъектов госконтроля возможна
разработка проекта концепции государственного
контроля, которая предусматривала создание
Совета по координации контрольной деятельности.