Возникновение и развитие теории администрации

Глава I. Возникновение и развитие теории администрации

1.1. Социальный  подход к изучению истории  административного менеджмента

Практика управления так же стара, как и человеческое общество. Именно по этой причине невозможно точно определить время возникновения первых элементов управления. Можно лишь строить различного рода предположения и догадки, основанные на более или менее достоверных суждениях и сведениях.

Среди ученых отсутствует  не только единое мнение относительно времени возникновения управления, но и единый подход к изучению истории его развития.

Одни авторы склонны  рассматривать историю управления исключительно как череду четырех  последовательно сменявших друг друга школ. Они акцентируют свое внимание на отрезке времени с начала XX в. до наших дней. В какой-то степени это правомерно. Ведь до XX в. даже прагматическое проявление преимуществ эффективного управления не вызывало истинного интереса к способам и средствам руководства.

К числу вышеназванных  четырех школ менеджмента относятся:

• школа научного управления;

• административная (классическая) школа;

• школа психологии и  человеческих отношений;

• школа науки управления (количественная школа).

Э. А. Уткин, относят возникновение управления к пятому тысячелетию до н. э. и выделяют в истории его развития пять периодов, начало которых увязано с пятью управленческими революциями.

Первая управленческая революция тесным образом связана с возникновением письменности в Древнем Шумере. Появление письменности оказало существенное влияние на развитие древнего общества и в конечном итоге привело к образованию особой касты жрецов-коммерсантов. Они осуществляли торговые операции, вели деловую переписку и коммерческие расчеты.

Религиозный характер носило и управление в Древнем Египте. Построенные в 3000—2000 гг. до н. э. египетские пирамиды свидетельствуют о высоком уровне развития не только науки и культуры, но и управленческого искусства.

Вторая управленческая революция относится к 1792— 1750 гг. до н. э. Она неразрывно связана с деятельностью правителя Вавилона — царя Хаммурапи, издавшего свод законов, регламентирующих порядок управления государством. Эта революция получила название светско-административной.

Третья, производственно-строительная управленческая революция датируется 605—562 гг. до н. э. — время правления древнего царя Навуходоносора., Ее основным результатом была интеграция методов государственного управления с контролем и регулированием деятельности в сфере производства и строительства.

Четвертая управленческая революция сопряжена с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII—XVIII вв.). Ее сущность заключается в отделении управленцев от собственности на средства производства и зарождении такого явления, как профессиональное управление.

Пятая управленческая революция, известная как бюрократическая, произошла в конце XIX — начале XX вв. Теоретической базой этой революции послужила концепция рациональной бюрократии, а основным результатом явились формирование крупных иерархических структур, разделение труда, организационное регламентирование и т. п.

Приведенный выше подход наиболее всего отвечает потребностям науки о государственном управлении, но не дает возможности проанализировать все этапы развития общей теории и практики управления.

Для изучения истории  административного менеджмента наиболее адекватным представляется принципиально новый социальный подход к изучению истории развития практики и науки управления. Указанный подход основан на предположении о том, что впервые потребность в управлении возникла, когда люди стали жить и охотиться группами. Данное предположение основывается на утверждении о том, что практика управления имеет социальные исторические корни и неразрывно связана с существованием и развитием общества.

В соответствии с социальным подходом в истории развития управления можно выделить четыре основных этапа:

• первобытнообщинный;

• рабовладельческий;

• феодальный;

• капиталистический.

Необходимость в управлении появляется только тогда, когда лица, непосредственно выполняющие работу, в силу каких-либо объективных причин не в состоянии самостоятельно координировать свои действия. Такими причинами могут быть слишком сложная конечная цель (например, строительство крупного сооружения), невозможность работников самостоятельно контролировать и оценивать действия друг друга (вследствие их значительной удаленности или большого числа) и т. п.

На начальной стадии управление носило индивидуальный, если так можно выразиться персоналистский, характер, т. е. руководство деятельностью группы первобытных людей осуществлялось одним человеком — главой рода или вождем племени.

С развитием общества и постепенным  усложнением выполняемых им функций, возникает объективная необходимость разделения управленческого труда. Как правило, подобное разделение труда осуществлялось способом, который можно обозначить термином "функциональная дифференциация".

Функциональная дифференциация предполагает обособление различных видов управленческого труда по функциональному признаку. В конечном итоге процесс функциональной дифференциации приводит к возникновению первых древних государств, которые преимущественно были рабовладельческими.

К рабовладельческому периоду развития относятся и первые попытки зафиксировать и систематизировать знания о управлении. В древнеегипетском манускрипте "Поучение Птаххотепа" (2000—1555 гг. до н. э.) содержатся советы и рекомендации по искусству управления, не потерявшие своей актуальности ив настоящее время.

Особое внимание вопросам управления уделяли древние греки. Обосновывая необходимость специализации труда, Платон утверждал, что человек не может одинаково хорошо работать и по камню, и по железу, и по дереву. Он определял управление как науку об общем питании людей и считал, что оно должно базироваться на всеобщих разумных законах.

Сократ рассматривал управление как  особую сферу человеческой деятельности, главной целью которой является поставить нужного человека на нужное место и добиться выполнения поставленных перед ним задач.

Переходным этапом от рабовладельческого к феодальному способу управления по праву можно считать общественный строй, существовавший у викингов в конце первого тысячелетия нашей эры. Низший слой общества у древних скандинавов составляли рабы, или сервы. Они выполняли самую грязную работу на фермах своих хозяев. Структура государственного управления более жестко регламентирована и централизована.

В эпоху Средневековья теория управления развивалась слабо. В основном это сводилось к обмену опытом между правителями, религиозными деятелями и военачальниками.

Существенный вклад в развитие управленческой мысли внес выдающийся итальянский государственный и  политический деятель конца XV — начала XVI вв. Никколо Макиавелли. В своих исследованиях он уделял большое внимание проблемам формирования стиля работы руководителя, организации его труда, взаимоотношений руководителей и подчиненных.

Переворот в производственных отношениях, связанный с промышленной революцией середины XVIII в., привел к значительным изменениям в теории и практике управления. С этого времени развитие экономики осуществляется настолько интенсивно, что в рамках капиталистического этапа развития управления  уже сегодня можно выделить целых четыре принципиально отличающихся друг от друга периода. Первый период получил название "промышленный капитализм". Это была эпоха специалистов по управлению производством. Среди теоретиков и практиков преобладало мнение, что только неограниченная здоровая конкуренция без вмешательства  со стороны государства способна гарантировать нормальное функционирование экономики и обеспечить общество всеми необходимыми ресурсами, товарами и услугами. Недостаток такого подхода заключается в недостаточно внимательном отношении к финансовым аспектам бизнеса. Этот недостаток был устранен в течение второго периода развития капиталистического управления.

Второй период (1890—1933) обычно обозначают термином "финансовый капитализм". В это время доминировал финансист, который, не принимая непосредственного участия в процессе производства, был сосредоточен на управлении финансовыми ресурсами. Основополагающим стал принцип социального дарвинизма, утверждающий, что естественный отбор в социальной сфере является наилучшим способом достижения материального благополучия для общества в целом. Впоследствии злоупотребления финансовых магнатов приняли настолько крайние формы, что для устранения их антисоциальных последствий потребовалось срочное вмешательство государственной власти.

Третий период (1933—1950) носит название "национальный капитализм". Он характеризуется разработкой и реализацией большого числа правительственных программ в социальной и экономической сферах. Эта особенность характерна и для настоящего времени. Она выражается в деятельности правительства по регулированию развития и функционирования национальной экономики, а также поддержанию необходимого равновесия между частным и государственным сектором народного хозяйства.

Четвертый, современный период капиталистического этапа развития управления (с 1950 г. по настоящее время), известный как "управленческий капитализм", характеризуется широким распространением коллегиального управления. Все реже принимаются индивидуальные решения, связанные с предпринимательским риском.

1.2. Возникновение  административного управления. Теория администрации Файоля

Возникновение административной школы управления главным образом связано с именем Анри Файоля (1825—1925), который является создателем так называемой теории администрации.

В отличие от создателей школы научного управления Тейлора и Гилберта, которые начинали свою карьеру простыми рабочими и акцентировали свое внимание на совершенствовании процесса функционирования организации, Файоль имел опыт работы в качестве руководителя высшего звена управления в большом бизнесе. В течение тридцати лет (1888—1918) он занимал пост генерального управляющего крупной французской горнодобывающей и металлургической компании "Комамбо".

Основные положения  концепции Файоля изложены в его  работе "Общее и промышленное управление" (1916 г.). В основе его воззрений лежит положение о том, что любое предприятие состоит из двух основных систем: материальной и социальной. Первая включает в себя производительный труд работников, а также средства труда и предметы труда. Вторая представляет собой взаимоотношения людей в процессе производства материальных благ.

Файолю принадлежит  высказывание о том, что управлять — значит вести предприятие к его цели, извлекая возможности из всех имеющихся в распоряжении ресурсов.

Одной из основных целей  административной школы было создание универсальных принципов управления, следуя которым, организация несомненно добьется успеха.

Файоль сформулировал 14 основных принципов управления:

1.   Разделение  труда. Целью разделения труда является повышение эффективности труда каждого работника в отдельности и организации в целом. В основе разделения труда лежит специализация, необходимая для рационального использования рабочей силы применительно ко всем видам труда, как управленческого, так и исполнительского.

2. Полномочия и ответственность. В современных условиях этот принцип звучит так: полномочия должны соответствовать ответственности.

3. Дисциплина. Предполагает выполнение достигнутых соглашений между фирмой и работником. Одной из главных задач руководителя организации является установление соглашений, связывающих фирму и работника, из которых возникают дисциплинарные формальности, т. е. правила поведения работников в конкретных ситуациях.

4. Единоначалие. Каждый работник должен получать распоряжения только от своего непосредственного руководителя. Этот принцип противоречит рекомендациям Тейлора, который считал, что рабочие могут подчиняться разным функциональным руководителям.

5. Единство руководства. Все виды деятельности, преследующие одну и ту же цель,  должны осуществляться

под руководством одного начальника и в соответствии с единым планом.

6. Подчиненность личных интересов общим. Интересы одного работника или группы работников не должны ставиться выше интересов предприятия. Интересы государства должны быть выше интересов граждан.

7. Вознаграждение — удовлетворение материальных и нематериальных потребностей работников посредством применения методов мотивации.

8. Централизация — это рациональное применение концентрации и рассредоточение власти для повышения эффективности управленческой деятельности.

9. Скалярная цепь (иерархия) — это цепь руководителей от самого высшего до самого низшего ранга. Следует помнить, что специфика современного управления требует наличия наряду с иерархией широкой сети горизонтальных связей. Единственной организационной системой, отвечающей требованиям этого принципа, является линейная организационная система управления. Все остальные организационные системы предусматривают наряду с вертикальными управленческими связями наличие широкой горизонтальной сети для информационных обменов между подразделениями, находящимися на одном уровне управления.