Миграционная политика в странах Европейского Союза

Уже в 1975 г. в ФРГ и в Нидерландах более 6% иностранцев остались без работы, даже в Швейцарии, где уровень безработицы составлял только 1,2%, их доля в общем числе безработных достигла примерно 25%. Это практически соответствовало их доле в общем числе занятых в Швейцарии, равнявшейся 24%. В Германии иностранцы составляли всего 10% рабочей силы, а их доля в числе безработных в 1975 г. была 14% . Немногим лучше дело обстояло и в других европейских странах.

В этих условиях характер иммиграционной политики существенно изменился. Ее основной целью стала стабилизация, если не уменьшение численности иммигрантов. Почти во всех странах, принимающих эмигрантов, прилагались усилия с целью остановить их приток и побудить вернуться на родину часть уже переселившихся рабочих. В ряде стран Западной Европы без открытых политических дебатов были приняты рестриктивные законодательные акты: в Швеции в 1972 г., Германии - 1973 г., и Франции - 1974 г. В отличие от этих стран в Англии и Нидерландах поворотный момент проходил постепенно.

Равно во всех странах упало число выданных разрешений для работы. В 1974 году во Франции искали работу 95 тыс. иммигрантов. В этих условиях временно был прекращен въезд в страну рабочих до определения в договорном порядке с заинтересованными странами количества рабочей силы, необходимой для французской экономики (это, однако, не коснулось рабочих из стран ЕЭС). В октябре 1977 года во Франции была прекращена выдача трудовых книжек вновь прибывшим рабочим-иммигрантам. Им было запрещено вызывать к себе семью, а тем, кто работал во Франции более пяти лет (их было около миллиона), выдавалось специальное пособие для возвращения на родину.

В условиях изменения иммиграционной политики особое место среди мер, направленных на постоянный контроль над численностью иностранного населения в западноевропейских странах, занимает репатриация. Хотя некоторые страны-импортеры вначале рассчитывали на добровольный отъезд иностранных рабочих, избавление от иммигрантов не всегда носило добровольный характер. Все принятые западноевропейскими странами программы стимулирования репатриации были рассчитаны на официально находящихся в этих странах иностранцев. Часть таких программ была направлена на высылку иммигрантов одной или нескольких наиболее многочисленных национальностей (в ФРГ – турецких и греческих граждан, во Франции – североафриканцев), другие на сокращение численности определенных категорий иностранных рабочих, в частности низко- и неквалифицированных.

В ФРГ на некоторых заводах с 1975 г. был введен один из видов программ, направленных на репатриацию иммигрантов, предусматривающий предоставление иностранцам материальной помощи при условии окончательного отъезда из страны. Некоторые предприятия ФРГ и Франции объявляли о выплате выходных пособий за добровольное увольнение. Бельгийское правительство меры финансового стимулирования репатриации начало проводить только с 1985 г.

Одновременно с объявлением программы материального стимулирования репатриации велись межгосударственные переговоры со странами – поставщиками рабочей силы. В результате переговоров с Алжиром в 1978 г. был уменьшен с пяти лет до одного года срок действия документов, разрешающих проживание алжирцев во Франции. По соглашению между Францией и Алжиром, подписанному в 1980 г., которое действовало до конца 1983 г., для алжирских рабочих предлагалось три вида льгот при возвращении на родину: материальные выплаты, предоставление профессиональной подготовки, оказание помощи в создании мелких предприятий178. Но, следует отметить, что предпринимаемые государствами меры в значительной степени не оправдали себя. Отдельные иностранцы, воспользовавшись выплаченными средствами, не уезжали из страны.

Другой вид государственных программ, разработанный в странах-импортерах для стимулирования репатриации иностранцев, был направлен на облегчение интеграции возвращающихся рабочих в экономику родных стран. Важное место в этом виде программ отводилось предоставлению профессиональной подготовки. Начиная с середины 70-х гг. три западноевропейских государства осуществляли этот вид программ с тем, чтобы иностранцы покинули страну и могли воспользоваться полученной специализацией по возвращению на родину.

Но число иностранцев, прошедших курсы профподготовки в рамках государственной программы стимулирования репатриации, оказалось небольшим во всех странах. Так, во Франции число иностранных рабочих, окончивших курсы в 1979 г., составило около 800 человек. Кроме того, не все иммигранты, прошедшие профподготовку, фактически уезжали из страны.

Среди средств, направленных на сдерживание роста численности иностранцев, необходимо отметить установленную в некоторых западноевропейских странах плату за наем иностранных рабочих. Налоги с предпринимателей за наем новых рабочих-мигрантов рассматривались этими странами как источник дополнительных доходов, которые могли использоваться на строительство школ для детей иммигрантов, предоставление профподготовки, улучшение социально-бытовых условий. В период с 1973 по 1975 год в ФРГ, Франции, Швейцарии были повышены  суммы налогов за наем каждого иностранного рабочего. Несмотря на повышение платы за наем рабочих-иммигрантов, для многих предпринимателей оставалось выгодным использование труда иностранцев. В целях сокращения контингента иностранцев страны-импортеры активно использовали также систему отказа в выдаче документов, разрешающих пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью. Так, власти страны пребывания могли отказать иностранцам в возобновлении документов на том основании, что в данном районе много иммигрантов определенной специальности или потому, что иммигрант попал в полицию.

Немаловажным направлением стали программы, направленные на стимулирование экономического роста стран-экспортеров рабочей силы. Программы предусматривали строительство совместными средствами стран-импортеров и экспортеров рабочей силы предприятий в странах происхождения за счет денежных сбережений трудящихся. Таким образом, с одной стороны, предполагалось оказать сдерживающий эффект на новую эмиграцию, с другой – обеспечить новыми рабочими местами определенную часть реэмигрантов.

Среди западноевропейских стран программы стимулирования экономического роста начали разрабатываться и получили развитие в ФРГ, которая заключала соглашения подобного рода с Турцией. Нидерланды также участвовали в реализации программ, направленные на реинтеграцию рабочих-мигрантов и обеспечение возможностей национального развития. Но по оценкам исследователей данные программы не выполнили поставленных задач. Их функционирование не привело к массовой репатриации иностранных граждан из западноевропейских стран.

Но в итоге ни одно из средств стимулирования репатриации не вызвало массового оттока иностранной рабочей силы из западноевропейских стран. Отдельные исследователи склонны считать, что уезжали в основном те иностранцы, которые уже давно приняли такое решение и только ожидали, когда можно будет воспользоваться льготами. Согласно некоторым оценкам, за 1973-1978 годы 1,5-2 млн. иммигрантов уехали из стран Западной Европы, вернувшись, главным образом, в Италию, Испанию, Югославию, Грецию и Турцию. Вместе с тем, не была полностью остановлена трудовая иммиграция. В результате конце 1975 г. численность иностранной рабочей силы в Западной Европе в целом составляла 6,3 млн. чел., что на 1,2 млн. меньше, чем в момент пика занятости иностранцев в начале 70-х гг.

Невысокая эффективность государственных мер по стимулированию репатриации вновь показала, что реэмиграция находится в непосредственной зависимости от экономических условий в странах происхождения рабочей силы и требовала координации общих усилий принимающих государств.

Одной из характерных черт миграционной политики данной периода является тот факт, что даже решения о введении ограничительных мер принимались без общественных консультаций и не являлись прямым ответом на общественные волнения. Политика была организована в типично административном контексте без участия общественности и практически в отсутствии парламентского контроля.

К концу 70-х гг. с ростом безработицы в Европе положение гастарбайтеров обострилось еще более. Запреты на прием на работу, стимулы к возвращению на родину и высокий уровень безработицы в странах иммиграции привели лишь к временному ограничению числа иностранцев в Западной и Центральной Европе с начала нефтяного кризиса. Безработица в их собственных странах росла теми же темпами, сохранялся также дефицит доходов. К началу 80-х гг. иностранная рабочая сила в ФРГ и Франции составляла все еще 7-8%, в Бельгии - 9%, в Швейцарии - больше 17%, в Люксембурге - почти треть трудящихся. Семьи, прибывавшие вслед за рабочими, и более высокий, чем у местного населения, коэффициент рождаемости способствовали увеличению количества иностранцев в индустриальных странах Европы. В 1981-1982 гг. доля иностранцев в общем населении снизилась по сравнению с 1973-1974 гг. только в тех двух странах, где она была особенно высока, - в Люксембурге и Швейцарии; в Бельгии, ФРГ, Франции и Нидерландах она выросла.

Таким образом, несмотря на ужесточение иммиграционной политики государствами-членами, сокращения численности иностранцев, въезжающих в страны Сообщества, не произошло. С одной стороны, большинство иммигрантов вопреки ожиданиям не покинули принимающие государства во время очередного кризиса. Мировой экономический кризис обусловил отказ иностранных трудящихся возвращаться в родные страны, где безработица уже приняла огромные масштабы. Многие из них предпочли воспользоваться пособиями по безработице и остаться в принимающей стране, учитывая то обстоятельство, что после введенных ограничений на иммиграцию им было бы трудно получить повторное разрешение на въезд. С другой, иммигрантское население не уменьшилось, а продолжало расти, прежде всего, за счет иммиграции по линии воссоединения семей. Также уменьшение возможностей законного въезда в страну для экономических иммигрантов обусловило необходимость поиска ими других путей. Это привело к увеличению числа лиц ищущих убежище и нелегальных иммигрантов. 
Формирование базиса миграционного законодательства в период становления Европейских Сообществ

Внешняя трудовая миграция относится к одному из видов международной миграции населения, который характеризуется перемещением рабочей силы, как правило, из экономически менее развитых в более развитые страны на временную работу с последующим возвращением на родину. В самом общем виде содержание миграционной политики определяется экономическими, политическими и социальными задачами, стоящими перед страной. Вместе с тем выработка целей, концепции и средств миграционной политики носит территориально- дифференцированный характер, что вытекает, в первую очередь, из положения стран по отношению к направленности потока трудящихся-мигрантов. При этом миграционная политика стран-импортеров и стран-экспортеров рабочей силы имеет значительные различия.

Цели иммиграционной политики могут быть рассмотрены в трех аспектах: обеспечение защиты национальной экономики от нежелательного притока трудящихся-мигрантов как по масштабам, так и по качественному составу; решение наиболее острых проблем в области занятости населения внутри принимающей страны за счет гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы («экспорт» безработицы); рациональное использование прибывающих в страну трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

При выборе концепции миграционной политики большое значение имеют национально-исторические особенности страны. Так, правительства стран Европейского сообщества, ставя своей целью создание единого международного рынка рабочей силы, с середины 70-х гг. исходят из концепции интеграции. Необходимо отметить, что концепция интеграции в условиях Западной Европы пришла на смену системе ротации, которая начала применяться еще в начале ХХ века и приобрела наиболее массовые масштабы с начала 60-х и частично в 70-е гг. Система ротации предусматривала прием иммигрантов на работу только на строго определенный срок.

В отличие от инерции и нежелания 70-х гг., на фоне центробежных тенденций начала 80-х гг. правительства государств ЕС показали более высокий уровень деятельности и готовности к сближению иммиграционной политики. Одним из главных возникающих вопросов являлось определение степени, до которой государства-члены Евросообществ пожелают развивать объединенную в пределах Союза миграционную политику. Учреждение свободы передвижения внутри ЕС способствовало временной активизации деятельности Комиссия ЕС (КЕС) по подготовке законопроектов, направленных на решение отдельных аспектов миграционного вопроса. Так, в 1973 г. КЕС предложила программу действий, которая призывала к усилению межправительственного сотрудничества по формированию иммиграционной политики в отношении граждан третьих стран и борьбе с незаконной иммиграцией. Хотя при этом не уточнялся механизм консультаций и сотрудничества. Таким образом, несмотря на сопротивление государств-членов, КЕС стремилась к установлению надправительственных структур. По мысли КЕС сближение политики должно было сделать более эффективной борьбу против незаконной иммиграции и облегчить достижение полной занятости247. Но внесенное КЕС предложение не получило своего развития на наднациональном уровне.

Фактически до 1985 г. КЕС не выдвигала более инициатив. Но и внесенное в 1985 г. предложение о необходимости продвижения сотрудничества и консультаций между КЕС и государствами-членами не нашло поддержки среди последних248. Опираясь на статьи ЕЕА, подтверждающие права государств-членов ЕС принимать необходимые меры для управления иммиграцией и борьбы с терроризмом, государства-члены на время обезопасились от вторжений КЕС. Действительно, мысли государств-членов были направлены на поддержание национального контроля над иммиграционной политикой, а не на утверждение необходимости гармонизации национальной политики стран ЕС.

В это время Комиссия ЕС показала большее понимание пределов редактирования политики, когда вице-президент Марин в своем сообщении заявил, что тонкий характер проблемы иммиграции сделал Комиссию больше знающей о потребности достижения соглашения с различными государствами-членами так, чтобы любое предложение, которое будет сделано, вело к продвижению, а не отклонению249. Как ни странно, но данное положение получило поддержку Европейского Парламента, который призвал к выравниванию иммиграционной политики государств-членов при объединении внутреннего рынка, но воздержался от определения структуры, в рамках которой это должно проходить.

Таким образом, к концу 1970-х гг. КЕС имела отдельные неудачные попытки установления компетентности в вопросах иммиграционной политики. В то же время казалось, что страны Сообщества уходили от консультаций в рамках общей структуры. Нежелание государств-членов отдавать под юрисдикцию Сообщества вопросы, которые относятся к национальному суверенитету, вело к постепенному углублению межправительственного сотрудничества по вопросам миграционной политики, избегая институтов Европейского Сообщества и их законодательных процедур. Межправительственные соглашения, заключаемые между государствами-членами Сообщества, регулировались международным правом и не использовали институты ЕС для их интерпретации или реализации. Но зачастую, однако, такие соглашения охватывали сферы деятельности, лежащие в рамках компетенции Сообществ и те сферы, по которым шла разработка политики.