Миграционная политика в странах Европейского Союза

Необходимо отметить, что координация миграционной политики на межправительственном уровне не предполагала приведения законодательств в данной области к единому стандарту. Нельзя не согласиться с тем, что определить такой стандарт достаточно сложно. Но государства-члены Сообщества решили пойти на подобный шаг. В этой связи весьма показательным стало подписание Единого Европейского Акта. Принятый в результате ряда проведенных межправительственных встреч и переговоров в 1986 г. Единый европейский акт (ЕЕА) стал очередной важной вехой на пути расширения европейского политического сотрудничества и создания Европейского Союза. Он предусматривал частичное изменение основополагающих Парижского и Римских договоров путем расширения полномочий Комиссии ЕС, консультативных полномочий Европарламента и увеличения числа случаев, в которых решения Совета министров должны были приниматься не консенсусом, а большинством голосов.

Принятый акт узаконил европейское политическое сотрудничество как часть единого Европейского сообщества и поставил задачу к 1992 г. создать в Европе единое пространство без внутренних границ, в рамках которого было бы обеспечено свободное движение товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Для реализации поставленной цели вводилась программа «Европа 1992». В результате Единый европейский акт стал неким переходным этапом в процессе формирования общего рынка в процессе западноевропейской интеграции. А цели, установленные в документе, представляли только предварительный шаг к существующей перспективе, а не прыжок вперед к созданию Европы «людей».

Посредством принятия ЕЕА в учредительные договоры были внесены некоторые изменения, касающиеся упразднения препятствий на пути передвижения и предоставления услуг гражданами на территории ЕЭС. Совет получил право распространять действие отдельных положений на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги.

К 1995 году страны Европейского Союза насчитывали 371,5 млн. жителей. Агентство Евростат зафиксировало увеличение общего числа жителей по сравнению с прошлым годом, когда в ЕС проживало 368,6 млн. человек. Общий прирост населения, составивший около 23 млн. человек, включал три источника. Прежде всего, это 2,2 млн. жителей Австрии, Финляндии и Швеции – новых государств-членов ЕС. Второй составляющей являлся естественный рост населения, составивший 300 тыс. человек.

Большое значение в увеличении численности населения ЕС пятнадцати сыграл положительный миграционный баланс, составивший 700 тыс. человек. Следует отметить, что с 1989 г. нетто миграции уже превышало цифры естественного прироста населения и, таким образом, являлось главным компонентом общего увеличения населения. Согласно имеющимся данным с 1986 г. общая численность населения Евросоюза увеличилась с 322 млн. человек до 366 млн. человек в 1991 г. В этот период миграционный прирост населения превалировал над естественным приростом, идущим на убыль. Со 100 тыс. человек в 1986 г. естественный прирост упал практически до 50 тыс. человек в 1995 г. и до 1999 г. варьировался в этих пределах. Зато миграционный прирост, находящийся в 1986 г. около 50 тыс. человек к 1992 г., после распада СССР, взлетел почти до полутора млн. человек в год. После некоторого спада в 1996г. миграционный прирост удерживался западноевропейскими странами на уровне365.

Иностранцы, проживающие в Европейском Союзе, распределились неравномерно по государствам-членам. Люксембург, самое маленькое по площади и проценту населения из государств-членов ЕС, испытывало огромный наплыв иммигрантов. От общего числа населения в 1997 г. 35% составили иммигранты. Из государств с большей территорией наибольший процент иммигрантов (11%) наблюдался в Швеции, являющейся страной с наиболее высоким уровнем благосостояния. Несколько меньший процент иммигрантов наблюдался в Австрии и Нидерландах (по 9%), за которыми следуют Бельгия и Германия (по 8%), Франция (7%). Остальные страны ЕС принимали иммигрантов в меньшем количестве, процент которых в данных государствах не превышал 4%. В миграционном потоке превалировали граждане третьих стран. Около 80% временных трудовых мигрантов, работающих в Германии, прибыли из стран Центральной и Восточной Европы. А в целом в 1997 г. в Германии было 7,7 млн. иностранцев, законно въехавших в страну, т.е. примерно 9% населения, где граждане третьих стран занимали лидирующее место. В общем миграционном потоке граждане ЕС составили всего 25% иностранного населения. Подобное состояние дел обнаружилось в Люксембурге, где иностранное население являлось существенным компонентом люксембургского населения. Основной миграционный поток шел из бывшей Югославии.

В то же время государства-члены продолжали проведение ограничительной иммиграционной политики. Введенная с 1997 г. норма отказа иммигрантам, составляющая около 5%, постепенно повышается в период с 1995 по 1008 гг. от 4,2% до 6,8 %. Для иммигрантов третьих стран, например, из Турции, норма отказа по различным причинам в Германии составляла упомянутые 5% с последующим повышением – 6,7 % в 1995, 9,2% в 1996 и 11 % в 1998). В частности, в Люксембурге основной причиной увеличения отказов иммигрантам с 8,71% в 1996 г. до 9,8% в 1998 г. являлось незаконное проживание или работа.

В структуре иммиграционного потока 1990-х гг. можно выделить несколько отчасти связанных тенденций. Во-первых, в большинстве стран ЕС, достигнув своего пика в 1992-1993 гг., в течение последующих лет сравнительно уменьшилась законная иммиграция, вследствие проводимой государствами-членами ограничительной политики. Но даже несмотря на это, иммиграция уверенно лидирует при формировании общей численности населения ЕС, являясь основной ее составляющей.

Вторая тенденция – разнообразие стран происхождения иммигрантов. С одной стороны, оставалась существенной иммиграция из традиционных стран происхождения. Это относится, например, к иммиграции из Индии в Великобританию и иммиграции из северной Африки во Францию. С другой стороны, произошло значительное увеличение новых иммиграционных движений. Лучшим примером является иммиграционный поток из стран Центральной и Восточной Европы в Германию, Австрию и Швецию.

Третьей тенденцией является тот факт, что почти во всех государствах ЕС ищущие убежище и семейная иммиграция составляли наиболее существенную категорию иммиграционного потока. Вместе с тем с момента включения иммиграционной политики в компетенцию Европейского Союза она не перестала являться вопросом межправительственной координации. На практике недавно коммунитаризированные проблемы иммиграционной политики сохранили сильные межправительственные особенности: доминировало принятие единодушных решений, оставались ограниченными право инициативы Комиссии ЕС, а также роль Европейского Парламента в процессе формирования единой миграционной политики ЕС. В результате, по крайней мере, в течение переходного периода это был некий гибрид между наднациональными и межправительственными методами. Только после пятилетнего транзитного периода процедура стала более коммунитарной, то есть решения принимались Советом квалифицированным большинством и в соответствии с процедурой совместного принятия решений с Европейским Парламентом.

Таким образом, структура управления областью правосудия и внутренних дел представляла собой специальный режим в рамках ЕС, основанный на смеси наднациональных и межправительственных инструментов и весьма отличающийся от управления Евросоюзом другими областями политики, особенно из-за необычной степени гибкости376. Ограничение иммиграции часто аргументировалось осуществлением прав национальных государств на самозащиту. В дискурсах должностных лиц Сообщества логика политики исключения, проводимая в отношении граждан третьих стран, была представлена как усиление безопасности: осуществление законов против иммигрантов, как утверждалось, было продиктовано потребностью со стороны Союза выполнить свои обязательства перед собственными гражданами.

Однако эта стратегия действовала только при формировании политики в отношении граждан третьих стран. Условия Договора ЕС о свободе передвижения лишили государства-члены любой власти на ограничение движения граждан Сообщества. В результате, тогда как иммиграционная политика в отношении внутренних иммигрантов становилась все более либеральной и экспансионистской из-за активности институтов ЕС и подхода, основанного на праве свободного передвижения, иммиграционная политика в отношении внешних иммигрантов становилась все более ограничительной.

Открытый в 1999 г., Центр использовался содержащимися в нем иммигрантами как временное пристанище для дальнейшей переправки через пролив в Великобританию413. За первую половину 2001 года при попытке проникнуть в Евротуннель были задержаны 18.500 нелегалов. Большую часть из них составляли выходцы из Афганистана, Ирака и Курдистана. Стремление иммигрантов любыми путями и способами попасть в Великобританию объясняется тем фактом, что, например, из 54.650 тыс. заявлений на убежище, отвергнутых в 2002 г. только 13.335 человек было выдворено из Соединенного Королевства. Остальные предпочли остаться в государстве на нелегальном положении414.

Призывы к усилению общей миграционной политики, обеспечивающей сбалансированное представление всех аспектов перемещения, включая управление миграционными потоками, борьбу с причинами нелегальной миграции и социальную и профессиональную интеграции мигрантов и их семей, становятся одной из ключевых тем встреч на высшем уровне415. Как отметил Специальный уполномоченный по проблемам правосудия, свободы и безопасности вице-президент Ф. Фраттини, достижение поставленных целей - помощь внутренней безопасности государств-членов и борьба против незаконной иммиграции - планируется при поддержке общей визовой политики и проверки претендентов на получение визы, облегчая, таким образом, спокойное передвижение в Шенгенской области без внутренних границ»416.

Но вместе с ужесточением миграционной политики ряд стран признается в нехватке трудовых мигрантов. Так, министр иностранных дел Великобритании Д. Бланкет заявил, что страна готова предоставить неограниченное количество рабочих мест для квалифицированных иммигрантов из других стран. Он признал, что в отдельных регионах Великобритании ощущается избыток приезжих, но при этом подчеркнул, что не видит предельного порога для иммигрантов. Без экономических мигрантов Соединенное Королевство ежегодно не дополучит 2,5 млрд.  фунтов налога417.

Таким образом, в результате принятия и реализации, в соответствии с Амстердамским договором, инструментов по основным направлениям миграционной политики ЕС, государствам-членам удалось несколько снизить общий миграционный поток. После периода довольно сильного сокращения, во второй половине 1990-х гг., приток иммигрантов в ЕС поднялся до 1150 тыс. человек в 2001 г. Но в 2002 г. он снова несколько уменьшился, составив 1027,6 млн. человек. В результате к 2002 г. коэффициент миграционного прироста в государствах-членах ЕС снизился с 3,0 до 2,6418.

На Испанию, Великобританию и Германию вместе взятые пришлось 70% миграционного прироста. По интенсивности миграционного прироста лидируют Люксембург и Португалия (по 6,7% в каждой), Испания (5,6%) и Ирландия (5,1%), в то время как Франция(1,0%), Финляндия (1,1%), Нидерланды и Великобритания (по 1,8%) отличаются самыми низкими показателями миграционного прироста в расчете на 1000 жителей419. Контроль над миграционной политикой в отношении граждан третьих стран долгое время оставался полностью в ведении государств, являясь показателем национального суверенитета. Ситуация на национальных трудовых рынках и иммиграционная политика, осуществляемая государствами-членами, отличается друг от друга, и почти невозможно установить детальные условия на европейском уровне по количеству и составу рабочих, имеющих право на въезд и проживание в соответственных государствах-членах. Но на наднациональном уровне возможно установление общих условий для въезда, проживания и интеграции рабочих-иммигрантов.

Полученный государствами Европейского Союза опыт показал, что возможности национальной политики по управлению миграционными потоками при столкновении с международной миграцией ограничены. В результате принятия ряда законодательных актов на уровне ЕС рассмотрение некоторых вопросов, а также разработка миграционной политики и ее выполнение частично переместились на наднациональный уровень. Советом были приняты разнообразные принципы, являющиеся общими для всех государств-членов. Они включают введение однородного вида на жительство, а также вопросы, воссоединения семей, проживания, передвижения долгосрочных резидентов, добровольной репатриации и репатриации незаконных иммигрантов.

Государствами-членами осуществлялся согласованный подход в области стандартизации виз и транзитных документов. Однако нельзя говорить о достаточной эффективности общей визовой политики, если большинство иммигрантов въезжает незаконно, без визы. Можно даже утверждать, что в ближайшем будущем сохранятся некоторые различия, присущие миграционной политике отдельных стран ЕС. Вместе с тем сохранение существующих позиций государств ведет к задержке развития общеевропейской миграционной политики, и останется достаточно сильной помехой в окончательном формировании общей политики, чем представляется политическим силам. Это убеждает в том, что традиционные образцы управления миграционной политикой должны быть пересмотрены.

Таким образом, проведенный анализ обнаруживает кардинальные изменения, произошедшие в законодательстве ЕС на рубеже ХХ-ХХI веков в области миграционной политики. Развитие законодательства Европейского Союза происходило с учетом следующих условий: экономическое и демографическое развитие Союза; возможности приема каждого государства наряду с их историческими и культурными связями со странами происхождения; ситуация в странах происхождения и воздействие на них миграционной политики(утечка умов); потребность в развитии определенной политики интеграции, основанной на справедливом обращении с подданными третьих стран, законно проживающих в ЕС, предотвращение социального исключения, расизма и ксенофобии, уважении национального разнообразия.

С принятием Амстердамского договора произошло включение основных вопросов миграционной политики в компетенцию Европейского Союза. Изначальная определенная ограниченность политики ЕС в области обеспечения права на передвижение и проживание граждан третьих стран была исправлена принятием ряда документов, регламентирующих права не только граждан государств-членов ЕС, но и иммигрантов из третьих стран.

Рассматривая основные нормативные акты, принимаемые на основе учреждающих договоров, мы наблюдаем процесс становления единого европейского законодательства в области миграционной политики. При этом в отличие от многих норм национального и международного права, нормы Союза не столько закрепляют уже сложившиеся общественные отношения, сколько изменяют, преобразуют их.