Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

§ 1.2. Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения

 

Правовое регулирование придает  системе здравоохранения оптимальную  управляемость, целенаправленность и  гарантированность; создает условия  для разработки долговременной программы  развития этой системы; определяет стабильность ресурсного обеспечения системы здравоохранения в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.[37]

 

Законодательное обеспечение отрасли  здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной  политики – сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права.[38]

 

Как показывает история, нормы, которые  регулировали оказание медицинской  помощи, появились с возникновением самой медицины,[39] но применяли их разве что в порядке исключения.[40] Уже в рабовладельческих государствах существовали нормы, регулирующие медицинскую деятельность. И это не удивительно, потому что медицинскими знаниями в основном обладали жрецы, маги, а сами медицинские знания приравнивались к знаниям сверхъестественным. Законы носили выраженную классовую направленность. Так, в известном вавилонском документе Законы царя Хаммурапи (около 1792–1750 г. до н. э.) ряд параграфов представлял собой древнейшие нормы по регулированию медицинской практики.[41]

 

В Древнем Египте врачи в своей  деятельности должны были руководствоваться  правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества.[42]

 

Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.

 

Постепенно начали появляться нормы, регулирующие не только ответственность  врачей, но и порядок доступа к  медицинской практике, формы организации  медицинских учреждений и т. д. Нужно  сказать, что после мусульманского Востока самые прогрессивные  законы, касающиеся врачебной практики, появились в Российской империи при Петре I. Законодательные акты того времени определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача.

 

Единый врачебный закон  появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года.[43]

 

В советский период и  медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами  Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.

 

Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни  современного общества правового регулирования  здоровья граждан, законодательное  обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами.[44]

 

Период перехода к  новой экономической формации (конец 80-х– начало 90-х годов ХХ в.) характеризуется  активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина»,[45] сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17–64).

 

Таким образом, существенные изменения в медицинском праве  появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2, 7, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.

 

Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения.[46]

 

В настоящее время  процесс законотворчества в сфере  здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием  рассматриваемой сферы; а также  с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья.[47]

 

Издание законов о  координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.

 

Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные).[48]

 

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»,[49] выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:

 

– управление в сфере  здравоохранения,

 

– медицинское страхование,

 

– медицинские учреждения,

 

– частная медицинская  практика;

 

– медицинская экспертиза и др.

 

Согласно ст.3 Основ  законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

 

Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти.[50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы.[51]

 

В отличие от системы  законодательства, включающей в себя акты исключительно законодательной природы, система нормативно-правовых актов, охватывает собой все источники, посвященные урегулированию здравоохранительных отношений. Это связано с тем, что отношения в данной сфере затрагивают предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения самых различных публичных образований соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.[52]

 

В соответствии с вышеизложенным, иерархически выстроенную систему  источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:

 

1) Конституция РФ;

 

2) Нормы международного  права;

 

3) Специальное законодательство  об охране здоровья граждан:

 

– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;

 

– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;

 

– Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования (например, Решение Саратовской  городской Думы от 15 декабря 2005 г. N 66-645 в ред. от 28 июля 2006 г. N 8-57 «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы»[53]).

 

4) Общее законодательство  об охране здоровья граждан  (иные федеральные законы (гл. 15; ст. 120, 122, 124, 123 гл. 25 ст. 235–238; гл. 26 ст. 246–248, 250, 251 Уголовного кодекса РФ[54] и др.); Гражданский кодекс РФ[55] (ст. 779–783, 1064–1083, 1099–1101 и 150–152 ГК, и др.); Трудовой кодекс РФ[56] (ст. 323); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[57] (гл. 6); ст. 10 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[58]), законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты представительных органов муниципального образования, содержащие нормы об охране здоровья граждан);

 

5) Подзаконные нормативные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья граждан:

 

а) акты органов общей  компетенции:

 

– Указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению  здоровья населения Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 ноября 1997 г.);

 

– Постановления Правительства  РФ (от 13 января 1996 г. № 27 «Об утверждении  Правил предоставления платных медицинских  услуг населению медицинскими учреждениями»;[59] от 15 мая 2007 г. № 286 «О Программе государственных  гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год»;[60] от 6 июля 2006 г. № 415

 

«Об утверждении положения  о лицензировании производства лекарственных  средств»,[61] и др.);

 

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, а также высшим должностным лицом субъекта РФ (Например, Постановление Правительства Саратовской области от 18 февраля 2005 г. № 59-П «О Порядке осуществления деятельности врача общей практики (семейного врача) в Саратовской области»,[62] Постановление Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 года № 149-П «Об утверждении положения о министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области»,[63] и др.);

 

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охранной здоровья, принятые исполнительными органами муниципального образования.

 

б) акты органов специальной  компетенции:

 

– ведомственные подзаконные  акты по вопросам, связанным с охраной  здоровья органов специальной компетенции (Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 ноября 2005 г. № 701 «О родовом сертификате»,[64] от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг»,[65] от 13 сентября 2005 г. N 578 «Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача»,[66] от 5 октября 2005 г. N 617 «О порядке направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний»,[67] от 1 апреля 2005 г. № 249 «Об организации внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан»;[68] Приказы министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области: от 1 марта 2005 г. № 129 «О порядке лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на льготное получение медикаментов за счет средств областного бюджета»; от 9 февраля 2006 г. № 127 «Об организации льготного лекарственного обеспечения»; от 8 января 2002 г. № 3-П «О порядке выдачи лечебно-профилактическим учреждениям разрешения на предоставление платных медицинских услуг»; «Правила предоставления медицинских услуг населению лечебно-профилактическими учреждениями Саратовской области»; и др.)

 

6) Иные источники, содержащие  нормы об охране здоровья граждан  (Постановления Конституционного  Суда Российской Федерации, локальные  нормативные акты органов управления  здравоохранением и медицинских  учреждений).

 

Из приведенного перечня нормативных актов подробно рассмотрим положения Конституции РФ, международных актов, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, общего и специального законодательства (федерального и регионального).

 

Итак, Конституция РФ является основным законом нашей страны. Поэтому среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция исходит из положений «Всеобщей декларации прав человека»[69] Генеральной ассамблеи ООН, «Конвенции о защите основных прав человека и основных свобод»[70], «Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины»[71] и др.

 

Основной закон страны в соответствии с нормами международного права включает в обязанность государства охрану труда и здоровья людей (ст.7, ч.1). Пункт 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливает право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. После принятия Конституции РФ в правовой науке много внимания уделялось идее конституционной ответственности как совершенно новому явлению в области права.[72] Следовательно, взаимоотношения между пациентом и врачом в нашей стране определяются, с одной стороны, конституционным правом каждого человека на получение бесплатной медицинской помощи, а с другой – конституционной обязанностью государства в лице государственных и муниципальных учреждений здравоохранения оказывать такую помощь.[73]