Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

Кроме того, учитывая особую значимость законодательства субъектов  Российской Федерации в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, очевидно, должен проводиться принципиальный контроль со стороны федерального центра. Помимо Министерства здравоохранения и социального развития РФ в настоящее время подобные контрольные функции осуществляет прокуратура, которая, согласно п.3 приказа генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[114] на Министерство юстиции РФ возложена обязанность по проведению юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

 

Таким образом, ядро законодательства в области здравоохранения составляют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Однако в силу неспособности урегулировать постоянно меняющиеся общественные отношения в данной отрасли, существует необходимость принятия федерального закона, который бы устранил разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установил их управляемость; восстановил понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования; равенство возможностей медицинских организаций независимо от их форм собственности; провозгласил принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми будет определяться ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечиваться доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи.

 

Глава 2. Понятие  и система государственного управления здравоохранением в Российской Федерации 

§ 2.1. Понятие и сущность государственного управления здравоохранением

 

Прежде чем перейти  к рассмотрению непосредственно  государственного управления здравоохранением, целесообразно установить, что представляет собой государственное управление в целом, его виды и особенности.

 

Управление  – это различные способы воздействия  субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое  назначение и при котором объект поддается регулированию.[115]

 

В соответствии с множественностью субъектов управления в целом, можно выделить следующие  виды управления[116] здравоохранением:

 

1) Международное  управление здравоохранением. Оно  осуществляется органами, которые  созданы мировым сообществом  или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления здравоохранением. Такое управление является производным от государств, которые создают соответствующие международные органы.

 

2) Государственное  управление. Оно осуществляется в пределах государственного организованного общества той или иной страны.

 

3) Управление  в субъектах Федерации (область,  край, автономный округ и др.).

 

4) Управление  в автономных образованиях (Шотландия  в Великобритании, Крым на Украине).

 

5) Негосударственное  муниципальное управление здравоохранением. Государство или субъект федерации  устанавливает в своей Конституции  и законах сферу муниципального  управления как местного управления.

 

Атаманчук Г.В. отмечает, что основу классификации видов управления составляет источник и потенциал власти субъекта управления. В зависимости от этого он выделяет: государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления); местное самоуправление – это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий; менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление; групповая саморегуляция; целесообразное поведение человека.[117]

 

Как известно, в настоящее  время учёные выделяют механические, биологические и социальные[118] виды управляемых систем, из которых социальные системы управления относятся к  наиболее сложным, так как представляют собой управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях, в том числе в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.[119] Разновидностями социального управления выступают общественное, муниципальное и государственное управление.

 

Таким образом, несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку  наибольший управленческий потенциал  сосредоточен именно у государства.

 

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей проводимого исследования, государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

 

Анализ юридической  литературы[120] позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании:

 

а) государственное управление – это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

 

б) суть государственного управления заключается в практически  организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и  способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

 

в) государственное управление – это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного  характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и  других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы распоряжаясь);

 

г) государственное управление – это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический  характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

 

Таким образом, государственное  управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

 

Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление здравоохранением является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления).[121]

 

В свою очередь задача управления здравоохранением сводится к наиболее эффективному достижению цели путем повышения качества лечебных, диагностических и профилактических мероприятий и рациональному использованию ресурсов здравоохранения. В связи с этим государство ставит перед собой задачи, направленные на обеспечение охраны здоровья граждан, реализовать которые призвана именно государственная система управления здравоохранением.

 

Обращает на себя внимание тот факт, что термин «управление  здравоохранением» встречается  довольно часто во многих нормативных  правовых актах, принятых в сфере здравоохранения,[122] однако его значение нигде не раскрывается.

 

Поэтому, прежде чем сформулировать понятие «государственное управление здравоохранением», необходимо рассмотреть  ряд особенностей данной категории.

 

Следует отметить, что  в исследовании вопросов управления здравоохранением используется системный подход к решению управленческих задач,[123] на научных основах строится система и структура, комплектуются кадры аппарата управления[124] здравоохранением. Кроме того, в целях координации деятельности и осуществления государственной политики в области здравоохранения Правительство Российской Федерации уполномочивает специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере охраны здоровья населения. Именно эти органы, с присущими им полномочиями и структурой, осуществляют организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения, и в своей совокупности представляют системы управления. Следовательно, системе здравоохранения в России присуще наличие соответствующей системы государственного управления.

 

Система управления здравоохранением в России – одна из подсистем  управления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития.[125] Она характеризуется следующими признаками:

 

– представляет собой  целостную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов;

 

– является подсистемой  более сложной системы управления единой социальной сферой;

 

– находясь в единстве с иными системами управления, является относительно самостоятельной  по отношению к ним, оказывая взаимное влияние друг на друга;

 

– имеет внутренние (между  частями системы) и внешние (с  другими системами) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления – относительно обособленных структурных образований, различающихся полномочиями (правами и обязанностями);

 

– обладает определёнными  устойчивыми свойствами;

 

– динамична, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию.

 

Содержание управления здравоохранением составляет совокупность общих и специальных исполнительно-распорядительных функций. К общим функциям относятся  разработка государственных программ, их финансирование, контроль, решение кадровых вопросов; к специальным – организация лечебно-профилактической помощи, размещение сети лечебно-профилактических и других организаций здравоохранения, обеспечение медицинских организаций и населения лекарственными средствами и другими медицинскими изделиями и оборудованием, организация санитарно-эпидемиологического надзора, производство медицинских экспертиз, развитие медицинской науки, работа по профилактике заболеваний среди населения.

 

Управление здравоохранением имеет своим предметом распределение публичных финансовых ресурсов на цели реализации государственных гарантий в области охраны здоровья. Местом освоения этих ресурсов является сфера хозяйствования, товарообмена, экономического оборота в области охраны здоровья. Система управления здравоохранением в сфере товарообмена осуществляет размещение финансовых средств. Размещая их в одном из секторов, система управления влияет на его экономическое развитие. Размещая их у избранных субъектов хозяйствования, система управления способствует росту их благосостояния. Тем самым управление здравоохранением происходит посредством организации перераспределения финансовых ресурсов в сфере хозяйствования и спроса по финансовым вложениям. Такое управление осуществляется средствами координации и не находится в противоречии с характером отношений в оборотном пространстве.[126]

 

Государственное управление здравоохранением строится на основе принципов управления, среди которых  можно выделить следующие:

 

1. Публичная власть управляющего. Для государственного управления здравоохранением необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений.

 

2. Единство руководства  и разделение управленческого  труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, то есть качество управления.

 

3. Единство распорядительства  по определенному кругу вопросов  и конкретность исполнителей. При  множестве распорядителей, дающих  указания по одному и тому  же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

 

4. Приоритет интересов  государственного управления во  время исполнения служебных обязанностей.

 

5. Централизация и  иерархия в управлении. Они создают  стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

 

6. Постоянство управленческого  персонала. Текучка руководителей  и исполнителей вредна для  дела.

 

7. Недопущение дискриминации  в отношении начальников, подчиненных,  сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые.

 

8. Обратная связь в  управлении. Управляющий должен  учитывать результаты своих действий  и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

 

9. Иные принципы государственного  управления (законность, научность,  демократичность, действенный учет  и контроль).