Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

 

Координацию высшего  и более общего порядка в системе управления здравоохранением осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Они обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в сфере здравоохранения, её законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 286 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год.[141]

 

Постановлениями Правительства РФ создаются некоторые объекты системы здравоохранения. К компетенции Правительства РФ отнесено: установление правил лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих ОМС; утверждение порядка признания граждан инвалидами; государственное регулирование цен на лекарственные средства; определение порядка разработки, утверждения и введения государственных социальных стандартов; ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Российской Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания здравоохранения. Аналогичную координацию в сфере здравоохранения осуществляют и исполнительные органы в субъектах Российской Федерации (правительства, администрации и т. д.).

 

б) Регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления). Регулирование – использование  способов и методов управления в  процессе организации системы управления здравоохранением и её функционирования. Это установление общеобязательных требований и процедур для объектов – учреждений здравоохранения (государственные социальные стандарты, требования к процедуре лицензирования, государственной аттестации и т. д.) с целью обеспечения порядка управления в области здравоохранения, безопасности, равенства участников здравоохранительных отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан. Регулирование применяется при нарушениях в системе установленных связей между субъектом и объектом. Регулирование может быть различным, оно зависит от специфики управляемого объекта (городская, районная, областная больницы; больница восстановительного лечения; кардиологический диспансер; центральная районная поликлиника; центр восстановительной терапии для воинов-интернационалистов; станции переливания крови и центры крови; центр планирования семьи и репродукции; санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия; и мн. др.).

 

Следует отметить, что значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в теории,[142] так и в законодательстве.[143] Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования в сфере здравоохранения достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действий посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

 

3. Контроль. Суть  контроля состоит в систематической  подаче подконтрольными учреждениями  здравоохранения (объектами управления) сведений о своей деятельности субъекту (органу управления здравоохранением), где эти сведения обрабатываются. На основе этих сведений субъекты получают возможность провести качественный и количественный контроль функционирования объектов с дальнейшей целью устранения недостатков в системе, а равно для ее совершенствования. Контроль может быть предварительным, направляющим, фильтрирующим и последующим. Контроль подразумевает выполнение четырех этапов: установление желаемого результата исполнения; изучение фактических результатов; оценка и сравнение полученных результатов с запланированными; выработка корректирующих воздействий. В зависимости от субъекта управления выделяют административный и общественный контроль. Результаты контроля являются предпосылкой для аналитических выводов о состоянии дела, о деятельности объектов управления. Результатом анализа становится умозаключение, в соответствии с которым принимается управленческое решение. Оно порождает новый цикл управленческого процесса.

 

В зависимости  от особенностей объекта, наряду с функциями управления объектом в целом, выделяются функции отдельных звеньев управления, в том числе: техническая функция – управление производственной деятельностью (лечебно-профилактический процесс в ЛПУ); коммерческая; административная; финансовая; страховая; учетная.[144]

 

Органы управления здравоохранением реализуют свои функции  посредством специальных форм и  методов деятельности.

 

Формы государственного управления представляют собой внешнее  выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности.[145] Формы и методы управления сложной системой здравоохранения в целом и на отдельных территориях определяются рядом факторов: социальные факторы (социальная направленность решений и действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти); уровень социально – экономического развития страны в целом и отдельных регионов; реализация принципов социальной справедливости и доступность для всех членов общества достижений науки и практики в области охраны здоровья населения; уровень научного обеспечения проблем охраны здоровья населения; адаптация международного опыта в области медико – социального обеспечения населения РФ в целом и в различных регионах.[146]

 

Формы управления здравоохранением можно классифицировать на правовые и неправовые. Выбор  формы управленческих действий органами управления и должностными лицами в  каждом конкретном случае подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа, назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта.[147] Особенность правовых форм управления здравоохранением состоит в юридических последствиях для субъектов отношений в области здравоохранения. Основными формами такого типа являются правотворческая и правоприменительная деятельность. По общему правилу функции нормотворчества в настоящее время исполняет Министерство здравоохранения и социального развития РФ (например, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 октября 2005 № 645 «Об утверждении Типового положения о территориальных органах Федерального медико-биологического агентства»[148]).

 

К неправовым формам управления относятся информативно-организационные (совещания, заседания) и материально-технические (использование технических средств  и аналитических материалов в  процессе управления здравоохранением и др.)

 

Методы государственного управления – средства практического  осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей,[149] а также возможности организующего  воздействия управляющих субъектов  на руководимые объекты, подчиненных лиц. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности.[150] Среди всего многообразия методов управления (методы психологического, экономического воздействия, убеждение, принуждение, стимулирования и др.) для отрасли здравоохранения особое значение имеет административный метод, связанный с организационно-властным воздействием, формами проявления которого являются директива, приказ, указание управляющего субъекта руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, производство дорогостоящего высокотехнологичного медицинского оборудования). Немаловажную роль в управленческом процессе управления здравоохранением играют идеологические методы, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства – Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья)

 

Перед системой управления здравоохранением в России стоит ряд проблем, основными из которых являются:

 

– социальная и  экономическая нестабильность в  обществе, острый дефицит финансовых ресурсов;

 

– неполнота  и несовершенство нормативно-правовой базы в области здравоохранения;

 

– систематическое неисполнение норм здравоохранительного законодательства.

 

Решение данных проблем видится в следующем:

 

Во-первых, управленческая деятельность должна быть прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными  реалиями общества;

 

Во-вторых, проведение эффективной государственной политики в сфере здравоохранения с учетом мнения ведущих практиков страны;

 

В-третьих, принимаемые в  сфере здравоохранения нормативные  акты должны быть своевременны, лаконичны, ясны в применении, юридически грамотны и не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам.

 

В-четвертых, необходимо ужесточить надзор за неисполнением здравоохранительного законодательства.

 

На основе административно-правового  анализа характерных черт и особенностей государственного управления здравоохранением в России, можно дать следующее его определение.

 

Государственное управление здравоохранением – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи.

 

В заключении следует отметить, что в настоящее время для  организации управления в области  здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей государства является упрочнение позиций государственных органов.

 

§ 2.2. Понятие и система  органов управления здравоохранением

 

Как известно, начало государственной  медицины России было положено в 1581 г.[151] Первым органом государственного управления медицинским делом в России стал созданный тогда Аптекарский приказ,[152] который продолжал существовать и ведал медицинским управлением в Москве и Московской губернии до 1921 г., когда он был переименован в Московскую медицинскую контору, сохранявшуюся до середины XIX века. В то же время в Петербурге с 1721 г. действовала (параллельно с московским Аптекарским приказом) Аптекарская канцелярия как орган медицинского управления во вновь строящейся столице; затем она вошла в состав учрежденной вместо Аптекарского приказа Медицинской канцелярии(1721–1762 гг.), которую возглавлял И.Л. Блюментрост, который, став архиатром, подчинялся непосредственно императору.[153]

 

В период царствования Екатерины II, в результате преобразования медицинского дела в стране, указом от 12 ноября 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия(1763–1803 гг.), которая, как орган государственного управления призвана была осуществлять наблюдение за медицинской и лекарственной помощью населению, руководить подготовкой медицинских кадров, контролировать деятельность казенных (государственных) и вольных (частных) аптек, а также рассматривать и оценивать научные труды российских врачей. В 1775 г. в стране были учреждены специальные государственные учреждения – приказы общественного призрения, а также должности уездных врачей, в стране появилась так называемая приказная медицина, а в 1797 г. по инициативе главного директора Медицинской коллегии А.И. Васильева в каждой губернии России появились врачебные управы (в Петербурге и Москве их заменяли физикаты), которые должны были руководить всем медицинским делом в губерниях. Медицинская коллегия просуществовала 40 лет и прекратила свою работу в 1803 г., после министерской реформы императора Александра I.

 

В середине XIX в., в эпоху  великих реформ, возникла земская  медицина – оригинальная, не имевшая  аналогов в мире форма медицинской  помощи, завоевавшая признание и  авторитет, ставшая национальным достоянием России, затем фабрично – заводская и городская (муниципальная) медицина, сформировались ведомственные службы (путей сообщения, пограничной охраны, тюремная, страховая, военная, морская, и пр.).

 

В сентябре 1916 г. было создано  Главное управление государственного здравоохранения (фактически министерство), а февральская революция 1917 г. ликвидировала его.

 

В 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения (Наркомздрав) – высший орган медицины, ставший  первым в мире Министерством здравоохранения во главе с Н.А. Семашко.[154]

 

В настоящее время  в процессе управления здравоохранением в России принимают участие многие органы государственной власти и  органы местного самоуправления, однако организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения осуществляют исполнительные органы государственной власти с присущими им полномочиями и структурой,[155] которые в своей совокупности образуют систему органов управления здравоохранением.

 

Следует отметить, что определение органа управления здравоохранением в действующем законодательстве отсутствует. Однако, учитывая специфику здравоохранительных отношений, а именно множественность субъектов управления, необходимо законодательно установить какие именно органы можно относить к органам управления здравоохранением.

 

Понятие органов управления здравоохранением приводится в проекте  ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации», согласно которому органы управления здравоохранением – это  федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в области здравоохранения, а также органы управления медицинскими службами, перечень которых установлен настоящим этим законом.

 

Для органов управления здравоохранением характерно наличие  признаков, присущих всем органам управления, за тем лишь исключением, что объектом их управления выступают учреждения отрасли здравоохранения. Именно объектом управления предопределяется специфика рассматриваемой группы государственных органов. В связи с этим, признаками органа управления здравоохранением являются следующие:

 

1) это организация[156] или политическое учреждение,[157] часть государственного аппарата, создаваемая государством;

 

2) имеет структуру,  территориальный масштаб деятельности;