Административно-правовая деятельность ГИБДД

         Структура выпускной квалификационной работы. Работа состоит из введения, двух глав (четыре параграфа), заключения, библиографического списка.

Глава 1. ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

1.1. Административно-правовой  статус Государственной инспекции  безопасности дорожного движения  как правоохранительного органа

Административная правосубъектность – составная часть общей правосубъектности, является одной из важнейших категорий административного права. Лингвистическое разложение данного термина позволяет судить о том, что имеется в виду определенное качество, которым кто-то должен обладать, чтобы являться субъектом права. Действительно, в общей теории права правосубъектность понимается как возможность (скорее, способность) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей⁸. Под субъектами права часто понимаются «лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями»⁹. Правосубъектность придается людям и организациям законом в соответствии с потребностями развития общественных отношений¹⁰.

Все это свидетельствует  о том, что правосубъектность  является важнейшей категорией любой  отрасли права, раскрывает его субъективный состав, и определяет, кто может  быть участником регулируемых ею общественных отношений. Традиционно в содержание данного понятия входят правоспособность (способность быть субъектом права, иметь права и обязанности), дееспособность (способность своими действиями приобретать права и обязанности и осуществлять их), а также как одно из проявлений последней – деликтоспособность (способность самостоятельно нести юридическую ответственность). Выделяются общая и специальная правосубъектность, которые соответствуют определенным правовым статусам¹¹.

В каждой отрасли права  категория правосубъектности не только имеет собственное содержание, но и находит специфическое проявление и юридическое значение. Юридическое качество отраслевой правосубъектности, содержание и категории, через которые оно проявляется, зависят в первую очередь от объективных свойств общественных отношений, участником которых может быть лицо¹².

Уже из сказанного можно увидеть, что административная правосубъектность ГИБДД должна соответствовать специфике общественных отношений, в рамках которых она находит свою реализацию, и их объективным потребностям в упорядочивании административно-правовым методом. При этом основным критерием такого соответствия является реальная способность осуществления такого упорядочивания на практике. Имеет смысл противопоставить и подвергнуть сравнению гражданскую и административную правосубъектность. В этом отношении  
С. С. Алексеев отмечает, что правосубъектность отражает юридический режим правового регулирования соответствующей отрасли права¹³. При этом гражданская правосубъектность имеет общий абстрактный характер, а конкретизирующие ее общие права и обязанности выражают общую, принципиально равную возможность тех или иных лиц быть субъектами имущественных отношений. В частности, в административном праве правосубъектность, по мнению С. С. Алексеева, является общей, равной для всех предпосылкой правообладания лишь по своим исходным элементам, где она представляет собой бланкетную возможность быть субъектом соответствующего круга правоотношений. По другим же своим элементам правосубъектность, в частности, в административном праве выражает различие в правовом положении его субъектов¹⁴.

Анализ юридической литературы позволяет прийти к выводу, что  в теории административного права  правосубъектность чаще всего связывают  не с правовым положением, а с  более широким понятием – административно-правовым статусом¹⁵. При этом она понимается как возможность (способность) выступать в качестве носителя прав и обязанностей, установленных нормами административного права¹⁶.

В свою очередь, С. С. Алексеев считает, что правовой статус – понятие более широкое, охватывающее собой правосубъектность¹⁷, с чем трудно не согласиться. По нашему мнению, именно административно-правовой статус определяет содержание административной правосубъектности как основной, можно сказать, позитивный компонент. Также высказывается мнение, что административно-правовой статус гражданина определяется содержанием его административной правосубъектности¹⁸. По мнению Ю. А. Бунеевой – «правоспособность, дееспособность, деликтоспособность имеют значение для правового статуса не в качестве его структурных элементов, а как необходимые предпосылки, условий и обеспечений, способствующих приобретению, обладанию и реализации субъективных прав и юридических обязанностей, законных интересов, гарантий и юридической ответственности, образующих в своей совокупности содержание правового статуса»¹⁹.

Следует обратить внимание на то, что специфика статуса различных  субъектов административного права  в значительной степени определяется спецификой их правосубъектности. Так, сущность и содержание административно-правового статуса государственных и негосударственных субъектов административного права имеют принципиальные отличия, обусловленные их юридической природой. В административно-правовых отношениях представителями со стороны государства выступают его органы и должностные лица, которые создаются и функционируют с целью выполнения возложенных на них обязанностей и наделяются в связи с этим необходимым объемом правовых средств для надлежащего их выполнения.

Все это предполагает включение в исследуемое понятие нахождение необходимого соотношения в нем всех компонентов правосубъектности (правоспособности, дееспособности, деликтоспособности). Последние сливаются воедино и являют собой в административном праве категорию правосубъектности, где они, безусловно, «живут», требуя особой теоретико-правовой характеристики.

В этом отношении  Ю. А. Тихомиров отмечает, что природа органа исполнительной власти в решающей мере определяется содержанием ее «мандата» – кто и как поручает им вести свои дела²⁰. Наделение его административно-правовым статусом происходит посредством выдачи мандата полномочным субъектом государственного управления (на федеральном уровне это Президент РФ или Правительство РФ) в рамках создания и совершенствования административно-правовой организации выполнения определенных государственных функций. Административный мандат определяет круг соответствующих назначению органа исполнительной власти функциональных обязанностей и является в связи с этим центральным (функциональным) элементом его правового статуса. При этом его правосубъектность должна обеспечивать их надлежащее выполнение в сфере его практической деятельности. В связи с этим к содержанию административной правосубъектности органа исполнительной власти предъявляются жесткие требования, которые устанавливаются и оцениваются с точки зрения возможности надлежащего административного мандата как юридической основы его административно-правового статуса.

Таким образом, можно сформулировать понятие административной правосубъектности органа исполнительной власти как такое его юридическое качество, которое выражает ее способность в рамках своей компетенции надлежащей реализации возложенных на нее функциональных обязанностей, а также несения юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее их выполнение. Как видим, рассматриваемая категория имеет двойственный характер и предполагает обладание таким административно-правовым статусом, который бы реально обеспечивал практическое выполнение возложенного на нее административного мандата.

На этой основе попытаемся выяснить сущность и раскрыть содержание административно-правового статуса ГИБДД как правоохранительной структуры в составе МВД России.

Прежде всего, следует  заметить, что органы внутренних дел  РФ являются одним из основных субъектов  реализации правоохранительной функции государства. Наряду с внутренними войсками, Федеральной миграционной службой они входят в состав МВД России, на которое, в соответствии с положением о нем²¹, кроме задач по разработке общей стратегии государственной политики в области внутренних дел и совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной области, а также управлению и организации деятельности подчиненных структур, возложены обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, предупреждению и пресечению административных правонарушений, обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Данные задачи определяют важнейшее место министерства в системе правоохранительных органов государства. Анализ правовых основ функционирования МВД РФ и его подразделений свидетельствует о том, что последние являются общими для всей системы органов внутренних дел РФ, в числе которых состоят и специализированные структуры, деятельность которых сконцентрирована на обеспечении безопасности дорожного движения, контроля за оборотом оружия, государственной охраны имущества и организаций и т.д.

В системе полномочий Министерства можно выделить непосредственно  направленные на выполнение правоохранительной функции государства, а также ей способствующие²². Их соотношение является важнейшим критерием определения специфики административно-правового статуса как самого министерства, так и его подразделений в качестве звеньев правоохранительной системы Российской Федерации, поскольку оно отражается на всех его элементах – целевом, организационно-структурном и компетенционном (компетенции). Все это находит отражение и в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения²³, согласно которому она является органом специальной компетенции и осуществляет контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. В связи с этим на ГИБДД возлагается осуществление как общих правоохранительных задач, так и определенного объема специфических задач, направленных на выполнение своего функционального назначения.

Административная правосубъектность  ГИБДД характеризуется широким  кругом полномочий как сугубо правоохранительного  характера, так и способствующего, в значительной степени организационно-управленческого, которые в своей совокупности должны в полной мере обеспечить возможность эффективного функционирования в установленной сфере общественных отношений, позитивного воздействия на объект ее правой охраны. В связи с этим представляется необходимым провести их комплексный анализ и определить место и назначение в сфере государственной правоохранительной деятельности. Но в настоящее время однозначных определений правоохранительной функции, правоохранительной деятельности и правоохранительного органа не имеется ни в законодательстве, ни в научных источниках. Поскольку данные категории необходимы для уяснения сущности и содержания правоохранительной деятельности, следует подвергнуть их детальному исследованию.

В ст. 1 Конституции РФ говорится о том, что Россия является правовым государством. Это определяет ее первейшие обязанности:  осуществлять свою деятельность исключительно на законных основаниях; обеспечивать высшую юридическую силу Конституции РФ и законов; признавать, соблюдать и защищать высшую ценность в государстве – права и свободы человека и гражданина. Чтобы обеспечить их выполнение, государство осуществляет функцию охраны права, которая находит свое непосредственное выражение в правоохранительной деятельности каждого звена государственного аппарата. Причем данная функция выступает главенствующей, и ей должны быть подчинены все остальные.

Понятно, что среди  всей совокупности обязанностей государства  имеется возможность выделить те из них, назначение которых состоит именно в охране права, а также определить специально созданные для ее выполнения государственные органы, именуемые правоохранительными.

Правоохранительная деятельность в научной литературе рассматривается  в узком и широком аспектах. Так, по мнению Т. М. Шамба, в узком смысле это непосредственная охрана установленного законом порядка общественных отношений, т.е. борьба с правонарушителями путем привлечения виновных к юридической ответственности, а в широком – это не только непосредственная охрана сложившихся общественных отношений, но и поддержание, укрепление правопорядка, создание благоприятных условий для беспрепятственного осуществления всеми субъектами своих прав и обязанностей²⁴. Нельзя не согласиться с тем, что борьба с правонарушениями относится к правоохранительной деятельности, и даже более того – является одним из основных критериев отнесения государственного органа к категории правоохранительных. Однако следует заметить, что приведенное определение  узкой трактовки рассматриваемого понятия все-таки не вполне отражает сущность правоохранительной деятельности, т.к. борьба с правонарушениями предполагает не только реализацию мер юридической ответственности, но и выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению²⁵. Что же касается широкого его понимания, то, во-первых, здесь в область охраны права не совсем уместно вторгается категория его обеспечения. Во-вторых, не становится ясно, от чего или от кого право должно охраняться. И, наконец, в-третьих, почему-то в состав объектов охраны права включен правопорядок, который регулируется не только правовыми, но и моральными нормами.

Некоторые авторы считают, что правоохранительная деятельность в широком смысле – это деятельность всех государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок, а в узком – это деятельность специально управомоченных органов по охране права от нарушений, осуществляемая в установленной законом форме, в соответствии с компетенцией того или иного органа²⁶. Как видим, в первом случае вполне обоснованно говорится обо всех государственных органах. Как уже отмечалось, охрана права – первейшая обязанность каждого из них. Однако при этом не происходит отграничения правоохраны от других видов государственной деятельности. Во втором же случае идет речь об органах, для которых она является функциональным назначением, т.е. о правоохранительных органах.

Следует заметить, что  в основе рассматриваемых определений находится функция обеспечения законности, поскольку говорится не только о правонарушениях, но и об иных нарушениях правовых установлений. Вместе с тем, правоохранительная деятельность определяется через деятельность по охране права, что не способствует достижению истины. Кроме того, не учитывается существование негосударственных субъектов правоохраны.

А. Н. Гайнетдинов считает, что правоохранительная деятельность является универсальным социальным явлением, и в силу этого её нельзя сводить к деятельности только государственных органов, тем более специальных. По его мнению, универсальность правоохранительной деятельности проявляется и в её содержании, она не может ограничиваться лишь действиями только в отношении конкретных правонарушений. Цель этой деятельности состоит как в охране правового порядка и его защите, выраженной в борьбе с уже совершенными правонарушениями, так и в создании необходимых условий для беспрепятственной реализации правовых норм²⁷. В результате автор приходит к выводу, что правоохранительная деятельность – это непрерывное, согласованное по целям, формам и методам функционирование государственных органов и общественных объединений, направленное:

• на создание максимально благоприятных условий для беспрепятственной реализации правовых норм, субъективных прав и свобод;
• профилактику и выявление подготавливаемых (планируемых) правонарушений, борьбу с совершаемыми или совершенными правонарушениями с целью их предупреждения, пресечения, ликвидации или сглаживания их последствий, восстановления нарушенного права, возмещения причиненного ущерба, наказания виновных²⁸.

Известно  мнение, что правоохранительная деятельность связана только с устранением возникших преград и препятствий в процессе реализации прав и свобод граждан, а профилактику правонарушений при этом следует считать самостоятельным видом деятельности, не относящимся к категории правоохранительных²⁹. Б. Ю. Тихонова, напротив, склоняется к ее сужению до профилактической и предлагает определять правоохранительную деятельность как «совокупность различных взаимосвязанных между собой мер, осуществляемых как государственными, так и общественными структурами, направленных на предупреждение правонарушений, устранение причин их порождающих и способствующих, таким образом, нормальному процессу реализации гражданами своих прав и обязанностей»³⁰.