Административно-правовая деятельность ГИБДД

Думается, что при анализе  правосубъектности любого государственного органа целесообразно выделять следующие функции: по обеспечению законности (контроль, надзор); по обеспечению безопасности; по охране общественного порядка; по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями; по оказанию публичных услуг и совершению иных регистрационно-удостоверительных действий. Такой подход позволяет уяснить юридическую сущность основной функциональной обязанности государственного органа и соответствующих ей полномочий, а также круг дополнительных полномочий неправоохранительного характера, но необходимых для выполнения основной функции.

Полагая, что приведенные рассуждения  дают достаточные основания для  уяснения сути и содержания административной правосубъектности ГИБДД МВД РФ в сфере правоохранительной деятельности, считаем возможным с учетом изложенного уточнить ее административно-правовой статус.

Прежде всего,  необходимо обратить внимание на основные задачи самого Министерства внутренних дел РФ, закрепленные в Положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»⁴¹. К ним относятся:

- разработка общей  стратегии государственной политики  в сфере внутренних дел;

- совершенствование нормативно-правового  регулирования в сфере внутренних  дел;

- обеспечение в пределах  своих полномочий защиты прав  и свобод человека и гражданина;

- организация в пределах  своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

- обеспечение охраны  общественного порядка;

- обеспечение безопасности  дорожного движения;

- организация и осуществление  государственного контроля за  оборотом оружия;

- организация в соответствии  с законодательством Российской  Федерации государственной охраны имущества и организаций;

- управление органами  внутренних дел РФ и внутренними  войсками МВД РФ, организация  их деятельности.

Как видим, основное предназначение МВД РФ состоит в выполнении правоохранительной функции государства в широком  спектре его деятельности. Наряду с непосредственно правоохранительными задачами предполагается существование ряда обеспечивающих их полномочий, что говорит о полифункциональном характере функционирования данного органа исполнительной власти. Единство целей и задач в области внутренних дел требует подчинения им всех структур МВД РФ с учетом предназначения каждого из них в рамках административно-правовой организации управления внутренними делами.

Из Положения видно, что одним из основных направлений  правоохранительной деятельности системы МВД РФ является обеспечение безопасности дорожного движения. В своем Постановлении № 567 от 19 октября 2004 г. «О координации деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения» в целях формирования и проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения Правительство РФ постановляет возложить на Министерство внутренних дел РФ осуществление координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения безопасности дорожного движения. В связи с этим МВД РФ является основным субъектом обеспечения режима безопасности дорожного движения в России, а его соответствующие структурные подразделения – в регионах. Надо сказать, что координация сама по себе в сфере государственного управления является проявлением высшей формы организующего воздействия и носит явно межотраслевой характер, предполагает не только концентрацию государственных усилий в заданном направлении, но и совершенствование механизма взаимодействия государственных структур, усиление надведомственного контроля и надзора в данной сфере общественных отношений.

По нашему мнению, положительные результаты такого воздействия возможны лишь на основе всестороннего использования традиционных форм координационной деятельности на основе сосредоточения руководящих начал в системе МВД РФ, а также его структурных подразделений в федеральных административных округах, субъектах РФ, а также городах и районах. Координация в сфере безопасности дорожного движения объективно должна быть подчинена общей концепции административно-правовой организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел. При этом особую важность представляет собой правосубъектность ГИБДД, как подразделения МВД РФ, на которое возложен основной объем государственной правоохранительной деятельности в сфере безопасности дорожного движения. В настоящее время отсутствует регламентация данного, безусловно, важного средства обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому диссертант разработал и представил в приложении 3 к настоящему исследованию проект такого положения.

Изначально в п. 1 Положения  о Государственной инспекции  безопасности дорожного движения МВД  РФ, утвержденном Указом Президента России № 711 от 15 июня 1998 г. «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»⁴², данный орган определен как осуществляющий специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Это означает, что непосредственное воздействие на сферу безопасности дорожного движения с целью правовой охраны ее режима возлагается именно на ГИБДД. При этом МВД РФ и его территориальные подразделения выступают в качестве основных субъектов обеспечения безопасности дорожного движения, а ГИБДД – основным исполнителем, на которого возложен почти весь объем полномочий сугубо правоохранительного характера в данной области общественных отношений. Думается, что подобная система наряду с рядом преимуществ, имеет некоторые существенные недостатки в отношении ответственности за конечные результаты государственной правоохранительной деятельности. Реформирование государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения за последнее десятилетие все больше склоняют к идее образования специализированной службы обеспечения безопасности дорожного движения вне МВД РФ, которая имеет полифункциональную правоохранительную направленность и наделена целым рядом несвойственных этому функций⁴³. Так, на основе анализа административно-правовой организации правоохранительной системы обеспечения безопасности дорожного движения зарубежных государств имеются предложения о создании дорожной полиции и одновременно службы по контролю и надзору за безопасностью дорожного движения.

Правоохранительные полномочия ГИБДД распространяются, в первую очередь, на сферу безопасности дорожного  движения. Однако инспекция является подразделением органов внутренних дел и в связи с этим выполняет  ряд иных правоохранительных задач, вытекающих из функциональных обязанностей милиции общественной безопасности⁴⁴. Такой подход для уяснения правосубъектности ГИБДД носит объективный характер.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется различными органами государственной власти и местного самоуправления, в различных формах и различными методами. В совокупности существует единая государственная система обеспечения безопасности дорожного движения, субъекты которой наделены соответствующими полномочиями правоохранительного и неправоохранительного характера. При этом требуется осуществление таких видов деятельности, как разработка правил, нормативов, стандартов; обустройство улично-дорожной сети; установка дорожных знаков и технических средств регулирования; надзор и контроль за соблюдением правил эксплуатации и безопасного движения транспортных средств; информирование участников дорожного движения о возможных опасностях; обучение водителей правилам безопасной езды и т.д. На ГИБДД, как основной орган правоохраны в системе обеспечения безопасности дорожного движения, возлагается основной объем контрольно-надзорных полномочий во всех перечисленных направлениях, в т.ч. мер государственного принуждения.

Историческое развитие ГИБДД  показывает, что в России функция обеспечения безопасности дорожного движения всегда принадлежала правоохранительным органам, в основном – полиции, а позже – милиции. Обязанности полиции в сфере безопасности дорожного движения были юридически оформлены еще в 1883 г. В 1917 г. были созданы органы милиции, а затем – рабочее-крестьянской милиции, которая вплоть до образования в ее структуре Государственной автомобильной инспекции  
(3 июля 1936 г.) выполняла функции по обеспечению безопасности дорожного движения. В советский период ГАИ включалась в структуру НКВД, МВД, МООП. Позже ГИБДД входила в состав СОБ МВД, существовала на правах главного управления. В настоящее время в структуре МВД РФ имеется Департамент безопасности дорожного движения МВД РФ.

Исходя из этого определенную важность при анализе правоохранительной деятельности ГИБДД представляют положения Закона РФ «О милиции»⁴⁵. В соответствии со ст. 9 Закона, основными задачами милиции общественной безопасности являются:

• обеспечение безопасности личности и общественной безопасности;
• охрана собственности, общественного порядка;
• выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
• раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;
• розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности;
• содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Из этого видно, что  на ГИБДД возлагается целый ряд  обязанностей правоохранительного  содержания, в число которых входит осуществление уголовно-процессуальной функции в качестве органа дознания, а также – оперативно-розыскной и административно-юрисдикционной. Кроме того, в связи с тем, что на ГИБДД возлагаются обязанности, предусмотренные  
ст. 10, и ей предоставляются права, предусмотренные ст. 11 Закона о милиции, компетенция инспекции выходит за рамки обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому правоохранительная деятельность ГИБДД должна включать дополнительные меры обеспечения безопасности и общественного порядка. Все это определяет специфику содержания правоохранительной деятельности ГИБДД, круг ее полномочий, а в конечном итоге – правосубъектность. При этом следует, однако, учитывать, что основной функцией ГИБДД остается контроль и надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения, т. к. именно на данную сферу общественных отношений распространяется ее специальная компетенция.

На основе анализа  п. 11 Положения о ГИБДД МВД РФ и ст. 9 Закона о милиции, существует возможность раскрыть содержание правоохранительной деятельности ГИБДД. В результате получаем следующую систему:

1. Обеспечение законности  в сфере дорожного движения. Это  непосредственно контрольная и  надзорная деятельность за соблюдением  законодательства РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, действующих в сфере дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

• к самому процессу дорожного движения;
• к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
• к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
• к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
• к изменению конструкции зарегистрированных в ГИБДД автомототранспортных средств и прицепов к ним;
• к перевозке тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.

Правоохранительный характер данной деятельности во многом связан с возможностью оказания юридического воздействия  на объект управления путем предъявления обязательных для исполнения требований.

2. Административно-юрисдикционная  деятельность, т.е. осуществление  в соответствии с законодательством  РФ производства по делам об  административных правонарушениях  в сфере дорожного движения, в  рамках которого наиболее широко  применяются меры принуждения  (в форме процессуального обеспечения), а также меры наказания.

3. Деятельность по  организации дорожного движения  с целью обеспечения общественной  безопасности и обеспечения личной безопасности граждан и объектов собственности. На ГИБДД возложена обязанность осуществления неотложных действий на месте дорожно-транспортного происшествия, в том числе принятия мер по эвакуации людей и оказанию им доврачебной медицинской помощи, а также содействия в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра.

4. Оперативно-розыскная  деятельность. На ГИБДД возлагается  осуществление организации и  проведения в порядке, определяемом  МВД РФ, розыска угнанных и  похищенных автомототранспортных  средств, а также автомототранспортных  средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий.

5. Уголовно-процессуальная  функция, а именно, проведение в соответствии с законодательством РФ дознания по делам о преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных с эксплуатацией транспортных средств.

6. Административно-предупредительная  деятельность, содержанием которой  является выявление причин и  условий, способствующих совершению  дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению и профилактике.

7. Осуществление мер  безопасности в форме осуществления  в установленном порядке сопровождения  транспортных средств (согласно концепции П. Г. Городецкого, которая рассматривалась выше, это выходит за рамки правоохранительной деятельности).

8. Правоохранительные функции, часто выходящие за рамки непосредственно обеспечения безопасности дорожного движения, которые связаны с обязанностью участия в различных формах в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (содействие криминальной милиции, участие в различного рода мероприятиях по борьбе с преступлениями и правонарушениями органов внутренних дел и т.д.).

По нашему мнению, перечисленные  функции выражают юридическую сущность и содержание правоохранительной деятельности ГИБДД. Остальные же носят характер неправоохранительный характер и связаны  с осуществлением правоудостоверительной и лицензионно-разрешительной деятельности, оказанием публичных услуг и являются в данном аспекте обеспечительными, косвенным образом влияя на охрану права в сфере безопасности дорожного движения, и в целом – охрану общественного порядка и безопасности. Однако и они в какой-то мере дополняют правоохранительную деятельность, в определенной степени содержат признаки контроля, имеют информационно-обеспечительную, предупредительно-профилактическую и иного рода направленность.